Штрафовать или не штрафовать за неисполнение «антиковидных» мер

Чем грозит нарушение «антиковидных мер», установленных Роспотребнадзором в Рекомендациях? Административным штрафом до 1 000 000 руб. и даже административным приостановлением деятельности на срок до 90 суток. Сурово, всегда ли справедливо? Сурово всегда, справедливо ли? Некоторые суды говорят о том, что рекомендации Роспотребнадзора не обязательны к соблюдению, а некоторые штрафуют «за все, про все». О том, как складывается судебная практика по административной ответственности за отсутствие на предприятиях масок или «входного фильтра», читайте далее.

Антиковидные рекомендации Роспотребнадзора плотно вошли в нашу жизнь. Масочный режим, входной температурный фильтр, анисептики, тесты на ковид – все это стало почти привычным для организаций-работодателей во всех сферах деятельности. Однако соблюдать эти требования каждый день довольно сложно, не говоря уже о том, что очень затратно. Может быть по этой причине, а может быть по причине более банальной, из-за собственной халатности, компании регулярно попадают на штрафные санкции за несоблюдение «антиковидных правил». Самым ярким и дискуссионным аргументом «нарушителей» выступает рекомендательный характер документов Роспотребнадзора по профилактике COVID-19. В настоящей заметке обсудим эту проблему и разберемся так это или не так. Насколько рекомендации Роспотребнадзора действительно «рекомендованы» и какая ответственность грозит за их неисполнение? Обзор судебной практики наглядно покажет обстановку и настрой регулятора и судебной системы.

«Антиковидные меры», о которых пойдет речь

В области охраны санитарно-эпидемиологического благополучия населения действуют (А) федеральные правила и (Б) региональные правила. Первая группа представлена актами Правительства РФ, документами Роспотребнадзора (далее РПН) и его главы – Главного государственного санитарного врача (далее также – ГГСВ), а также другими актами федеральной власти, вторая – региональными нормативными правилами, утвержденными или региональными ГГСВ, или уполномоченными органами субъектов РФ. Полномочия последних в связи с COVID-19 определены положениями ст. 11 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Далее мы будем говорить в основном о рекомендациях ГГСВ, полный перечень которых доступен здесь. Однако заметим что, многие правила, установленные на федеральном уровне, например, об использовании средств индивидуальной защиты, антисептиков и т.п., актуальны и для регионов. Поэтому зачастую «антиковидные меры» дублируются, а это важный нюанс в исследовании проблемы административной ответственности, но об этом чуть позже.

Юридические «тонкости» рекомендаций ГГСВ

Юридическая сложность рекомендаций ГГСВ заключается в неопределенности их правового статуса.

С одной стороны, сам Роспотребнадзор прямо указывает на то, что подготовленные им методические рекомендации по профилактике новой коронавирусной инфекции COVID-19 для различных отраслей экономики не являются нормативными правовыми актами и носят исключительно рекомендательный характер (см. Письмо Роспотребнадзора от 21.10.2020 № 02/21694-2020-30 «О профилактике новой инфекции для работодателей»).

С другой стороны, некоторые рекомендации сформулированы не иначе как обязательные для исполнения профилактические и дезинфекционные мероприятия. Например, в МР 3.1/2.1.0202-20 указано, что «деятельность театров и проведение концертов допускается при условии соблюдения противоэпидемических мер на всех этапах возобновления деятельности (репетиционный процесс, проведение спектаклей, монтаж оборудования сцен и т.д.). В целях недопущения распространения заболевания новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории РФ необходимо обеспечить при работе театров, организации репетиционного процесса, концертов и представлений проведение следующих профилактических и дезинфекционных мероприятий». Похожие положения содержатся и в МР 3.1/2.1.0194-20: «в целях недопущения распространения заболевания новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории РФ необходимо обеспечить соблюдение мер предосторожности, а также проведение профилактических и дезинфекционных мероприятий при посещении музеев, музеев-заповедников, дворцово-парковых музеях».

Напротив же, в каких-то МР нет ни слова об их обязательности (см. МР 3.1/2.3.5.0191-20), а в каких-то есть рекомендация закрепить предложенные правила на уровне внутренних распорядительных документов организации (см. МР 3.1/2.2.0172/5-20).

Именно этим обусловлено многообразие правоприменения, в том числе в вопросах административной ответственности.

Административная ответственность за нарушение «антиковидных» правил

Кодекс об административных правонарушениях РФ (далее – КоАП РФ) предусматривает ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 6.3). По этой статье наказываются нарушение действующих санитарных правил и гигиенических нормативов и невыполнение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий*. Самый строгий штраф для юрлиц согласно ч. 3 этой статьи достигает 1 000 000 руб. Дополнительно возможно также и административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

Однако невыполнение санитарно-эпидемиологических правил – это «полбеды», потому что административная ответственность на сегодняшний день предусмотрена и за невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения (ст. 20.6.1 КоАП РФ, введена Федеральным законом от 01.04.2020 № 99-ФЗ).

Статья 20.6.1 КоАП РФ по существу действует как дополнительная к ст. 6.3 КоАП РФ: все действия, за которые нельзя наказать по ч. 2 и 3 ст. 6.3 КоАП РФ, можно наказать по ст. 20.6.1 КоАП РФ. Штрафные «тарифы» по обоим статьям одинаковы, включая административное приостановление деятельности.

Таким образом, нарушение «антиковидных» правил и норм сегодня с высокой долей вероятности может быть наказано по правилам КоАП РФ. При этом, подчеркнем, что наказание может последовать за:

• нарушение действующих санитарно-эпидемиологических правил (по ст. 6.3 КоАП РФ),
• невыполнение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий (по ст. 6.3 КоАП РФ),
• невыполнение правил поведения при ЧС или угрозе ее возникновения (по ст. 20.6.1 КоАП РФ).

*Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия – организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию (ст. 1 ФЗ от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»). В число санитарно-противоэпидемических мероприятий входят мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории России, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан. Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия подлежат включению в разрабатываемые федеральные целевые программы охраны и укрепления здоровья населения, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, и проводятся в обязательном порядке гражданами, ИП и юрлицами в соответствии с осуществляемой ими деятельностью, а также в случаях, предусмотренных п. 2 ст. 50 ФЗ № 52.

Судебная практика судов общей юрисдикции

Судебная практика судов общей юрисдикции по вопросу привлечения организаций к административной ответственности по ст. 6.3 и ст. 20.6.1 КоАП РФ отличается особым разнообразием. По нашему мнению, это связано, с одной стороны, с фактическими обстоятельствами каждого конкретного спора, а с другой, с обилием правовых норм и правил, статус которых не всегда можно установить однозначно.

Начнем с того, что судебной практики в пользу нарушителей значительно меньше, чем против них. Чаще всего суды встают на сторону органа надзора. Но самое интересное заключается в том, что ни о каком едином подходе судебной системы говорить не приходится. Конечно, это почти стандартно для наших судов, тем не менее, определиться с базовым вопросом (являются ли рекомендации обязательны) следовало бы не столь противоположенным способом. Ну вот смотрите.

Кейс 1. Предприятие нарушило требования письма Роспотребнадзора от 20.04.2020 № 02/7376-2020-24 «О направлении рекомендаций по организации работы предприятий в условиях распространения рисков COVID-19» (не проводился контроль температуры тела, не дезинфицировались поверхности, отсутствовали антисептики и т.п.).

Рассматривая вопрос о привлечении предприятия к административной ответственности по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ, суд общей юрисдикции посчитал, что рекомендации, данные Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, не являются санитарными правилами и не обеспечены реальным механизмом правового принуждения, с нарушением которых законодатель связывает наступление административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ (см. Решение Верховного суда Удмуртской Республики № 12-211/2020, Постановление Кировского городского суда Ленинградской области от 28.04.2020 по делу № 5-131/202).

Свердловский областной суд, наоборот, решил, что данные нарушения образуют состав административного правонарушения по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ, а потому привлек директора к административной ответственности (см. Решение Свердловского областного суда от 18.08.2020 по делу № 71-328/2020).

Кейс 2. В магазине отсутствовал термометр и не было запаса разрешенных дезинфицирующих средств. Действия ИП квалифицировали как нарушение МР 3.1./2.3.5.0191-20.

Тобольский городской суд Тюменской области, разрешая данное дело, указал, что согласно п. 2.1 СП 3.1/3.2.3146-13 «Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней. Санитарно-эпидемиологические правила» в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных болезней должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарно-эпидемиологическими правилами и иными нормативными правовыми актами РФ санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия. В январе 2020 Губернатор Тюменской области утвердил региональный план организационных санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV, в Тюменской области. Указанным планом предпринимателям предписано выполнять мероприятия по усилению режима текущей дезинфекции по режиму вирусных инфекций согласно инструкции применения дезинфицирующих средств, обеспечить усиление дезинфицирующего режима, ввести масочный режим для сотрудников, с обеспечением запаса одноразовых масок (исходя из продолжительности рабочей смены масок не реже 1 раза в 3 часа). Поскольку ИП не обеспечил в своем магазине выполнение санитарно-эпидемиологических мероприятий, суд привлек его к ответственности по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ (см. Постановление Тобольского городского суда Тюменской области от 16.09.2020 № 5-809/2020).

То есть это дело суд разрешил не через исследование «рекомендательного» характера писем РПН, как было сделано в примерах выше, а через региональный план санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий, нарушение которого на практике тождественно нарушению писем РПН. Приведенное свидетельствует о том, что единого алгоритма рассуждений у суда нет, а потому нет у нас с вами и однозначного ответа на вопрос «привлекут к административной ответственности или нет за нарушение антиковидных правил». Получается, что «как повезет».

Разъяснения Верховного Суда РФ по ст. 6.3 и ст. 20.6.1 КоАП РФ

В Обзоре по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) № 1, утв. Президиумом ВС РФ 21.04.2020, высший суд дал некоторые разъяснения по ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ. Однако, к большому нашему сожалению, особой ясности они не добавляют.

Верховный Суд РФ формулирует следующий вывод применительно к ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ: граждане, должностные лица и предприниматели подлежат привлечению к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ как за нарушение Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утв. Постановлением Правительства РФ от 02.04.2020 № 417, так и за нарушение обязательных, а также дополнительных обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении на территории субъекта РФ режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Никаких разъяснений о письмах РПН и постановлениях ГГСВ ВС РФ, к сожалению, ВС РФ не дал. При этом суд указал на то, что ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ является специальной по отношению к ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ. Это означает, что действия правонарушителя сначала проверят на наличие признаков состава административного правонарушения по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ, а затем, если таковые отсутствуют, признаков состава по ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ.

Выводы

Вышеприведенные примеры ярко свидетельствуют о том, что единой позиции по вопросу привлечения к административной ответственности за нарушение «антиковидных» правил в судебной практике нет. Аргумент о рекомендательном характере писем Роспотребнадзора и ГГСВ суды принимают не всегда (см. например, Решение Свердловского областного суда от 28.07.2020 по делу № 71-289/2020). Вместе с тем, это отнюдь не означает, что в случае спора нет смысла отстаивать свою правоту и можно «опустить руки». Вовсе нет. Но поскольку как всегда «дьявол прячется в деталях», Факультет Медицинского Права рекомендует внимательно исследовать весь круг нормативно-правового регулирования «антиковидных» мер, уделяя особое внимание актам регионального, межмуниципального и локального значения. Если в этих актах продублированы нормы рекомендаций ГГСВ, то к ответственности могут привлечь с большей долей вероятности. Если же речь идет исключительно о несоблюдении рекомендаций ГГСВ, то шанс на победу значительно увеличивается.