Минздрав России предложил проект Кодекса РФ об административных правонарушениях

Минздравом России подготовлен полномасштабный проект о внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях, затрагивающий различные аспекты деятельности организаций в области здравоохранения. Факультет Медицинского Права решил осветить в данной заметке возможные предстоящие изменения. С текстом самого проекта можно ознакомиться на сайте федерального портала проектов нормативных правовых актов http://regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#.

Для начала следует отметить, что законодатель желает ввести административную ответственность по целому ряду новых составов административных правонарушений, среди которых можно выделить следующие наиболее значимые: нарушение установленных порядков оказания медицинской помощи (статья 6³⁴ КоАП РФ), нарушение прав граждан в сфере охраны здоровья (статья 6⁶⁰ КоАП РФ); несоблюдение ограничений, налагаемых федеральным законодательством на медицинских работников, руководителей медицинских организаций, фармацевтических работников и руководителей аптечных организаций при осуществлении ими профессиональной деятельности (статья 6⁵⁹ КоАП РФ); оказание медицинской помощи с нарушением установленных критериев качества медицинской помощи (статья 6⁶¹ КоАП РФ).

Также предлагается ввести ответственность за нарушение порядка проведения различных видов медицинских освидетельствований, экспертиз, медицинских осмотров, например, за нарушение установленного порядка проведения экспертизы временной нетрудоспособности, порядка проведения профилактического медицинского осмотра и иных. Всего Минздрав России предложил ввести чуть больше 20 новых составов по данному направлению (статья 6³⁶ – 6⁵⁶ КоАП РФ). Однако, на наш взгляд, такое множество сходных составов административных правонарушений избыточно, тем более, учитывая то, что мера административного наказания по ним идентична. Нам представляется разумным и достаточным ограничиться введением единого правонарушения за нарушение порядка проведения любого из видов медицинских освидетельствований, медицинских экспертиз, медицинских осмотров. При этом стоит не забывать, что большинство таких порядков до сих не утверждены на законодательном уровне.

Также Минздрав России желает вывести отдельным составом административные правонарушения, касающиеся осуществления деятельности в области здравоохранения с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), как в рамках предпринимательской деятельности, так и в рамках деятельности, не связанной с извлечением прибыли (статья 14^1.4 и 19.20^.1 КоАП РФ). Минздравом России весьма разумно предложено ввести аналогичные санкции по двум указанным направлениям деятельности (некоммерческая и коммерческая) с разделением на простые и грубые нарушения лицензионных требований. На сегодняшний день применяются общие нормы статей 19.20 и 14.1 Кодекса РФ об АП, которые устанавливают различный размер наказания, несмотря на одинаковый предмет нарушения. Вследствие этого, административное наказание за нарушение лицензионных требований согласно действующей редакции КоАП РФ для некоммерческих организаций намного жестче, чем для коммерческих, что вряд ли можно признать обоснованным и логичным. Минздрав предлагает значительно поднять размер административного штрафа за данное правонарушение (в 2 -3 и более раза), а также ввести новую меру возможного административного наказания – лишение специального разрешения (лицензии), предусмотренную в проекте статьей 3.8¹ КоАП РФ. Такое аннулирование лицензии предусмотрено за однократное грубое или неоднократное грубое нарушение условий и порядка осуществления видов деятельности, на осуществление которых выдано специальное разрешение (лицензия). Данный вид наказания предлагается назначать только судом, что корреспондирует аналогичным положениям Федерального закона № 99 «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Вслед за введением новых составов административных правонарушений в области здравоохранения, проектом предлагается расширить полномочия органа государственного контроля (а именно: Росздравнадзора) в области привлечения лиц к административной ответственности. Это выразится в наделении Росздравнадзора полномочиями по составлению протоколов и рассмотрению соответствующих дел об административных правонарушениях по всем новым составам, предлагаемым Минздравом России.

Стоит отметить, что некоторые виды обсуждаемого контроля параллельно входят как в предмет лицензионных проверок, так и в предмет проверок в рамках государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности. К таковым относится, например, проверка соблюдения порядков оказания медицинской помощи, проверка соблюдения порядка внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности.

Как уже говорилось выше, административное наказание за нарушение лицензионных требований к осуществлению медицинской деятельности предусмотрено статьями 14.1 и 19.20 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Однако, Росздравнадзор практически не уполномочен осуществлять лицензионные проверки в сфере здравоохранения, за исключением ряда случаев (в отношении федеральных медицинских организаций и медицинских организаций, осуществляющих оказание высокотехнологичной медицинской помощи). В отношении остальных медицинских организаций лицензионные проверки проводят органы исполнительной власти субъектов РФ, которым делегированы полномочия по лицензированию медицинской деятельности (Департаменты здравоохранения, Министерства здравоохранения и т.д.). Теперь же, внеся изменения в КоАП РФ и выделив целый ряд самостоятельных правонарушений согласно контрольным функциям Росздравнадзора, полномочия данной службы приобретают свою значимость.

В общем целом, предлагаемые Минздравом России изменения КоАП РФ касаются всех медицинских организаций независимо от их организационно – правовой формы и формы собственности, за исключением двух составов административных правонарушений: нарушение установленного порядка организации и производства судебно – психиатрических экспертиз в отделениях судебно – психиатрической экспертизы государственных психиатрических учреждений (статья 6⁴⁷) и нарушение подобного порядка судебно – медицинских экспертиз в государственных судебно – экспертных учреждениях РФ (статья 6⁴⁸).

Подводя выводы, отметим, что конечно же предлагаемые Минздравом России изменения КоАП РФ направлены на упрочнение позиций Росздравнадзора, усиление его контрольных и регулятивных функций. На сегодняшний день Росздравнадзор имеет достаточно много контрольных функций, однако, рычаг административного давления на медицинские и иные организации у данного органа надзора сильно ограничен.

Как известно, Федеральным законом от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» для медицинской организации установлен ряд обязанностей – это и соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья (статьи 19, 79), и оказание медицинской помощи в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязательными для исполнения на территории РФ (часть 1 статьи 37), и соблюдение определенных ограничений, налагаемых на медицинских работников и руководителей медицинских организаций при осуществлении ими профессиональной деятельности (статья 74), иные. Большинство подобных обязанностей нашли свое отражение в качестве самостоятельного предмета контроля в рамках Положения о государственном контроле качества и безопасности медицинской деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12.11.2012 № 1152. Большую часть контрольных функций в рамках данного положения несет именно Росздравнадзор, который на сегодняшний день по сути, как уже было сказано выше, лишен возможности осуществлять значимое давление на медицинские организации, так как административная ответственность за нарушение тех или иных правил в области здравоохранения отсутствует. В соответствии с действующим законодательством РФ Росздравнадзор наделен полномочиями по проведению проверок, выдаче актов и предписаний об устранении выявленных нарушений по результатам контрольных мероприятий. И только в случае невыполнения указанного предписания Росздравнадзор имеет возможность привлечь медицинскую организацию к административной ответственности (касается реализации функций в рамках Положения о государственном контроле качества и безопасности медицинской деятельности).

В связи с вышесказанным не удивительно, что Минздрав России вышел с законодательной инициативой, направленной на устранение существующего «пробела» во властных полномочиях подчиненной ему службы и в возможностях последней достойно участвовать в пополнении государственного бюджета.

Что касается медицинских организаций, то предложенный Минздравом России проект КоАП РФ еще более усложнит их деятельность. 2015 год достаточно ознаменовался упрочнением контрольных функций Росздравнадзора, а именно: Минздрав России утвердил целый ряд административных регламентов Росздравнадзора по реализации контрольных мероприятий. В основном это было связано с тем, что Минздрав устранял законодательные пробелы, выявленные ФАСом и опубликованные в Докладе о проблемах государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности (www.fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials31162.html).

Однако, отметим, что на фоне достаточно успешного и быстрого устранения законодательных пробелов в полномочиях Росздравнадзора, устранение законодательных пробелов в области самих порядков и правил осуществления медицинской детальности, подлежащих контролю, происходит не столь активно. На сегодняшний момент нет множества порядков оказания медицинской помощи, стандартов медицинской помощи, порядков экспертиз, освидетельствований, медицинских осмотров, нет порядка осуществления внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности. Не утверждены до сих пор правила в сфере обращения медицинских изделий. Отсутствуют единые критерии оценки качества медицинской помощи. Не так давно (летом 2015 года) Минздрав России вроде как утвердил такие критерии оценки (Приказ Минздрава России от 07.07.2015 № 422ан), однако пока что они подлежат применению только в области экспертизы качества медицинской помощи, проводимой в рамках программ обязательного медицинского страхования.

Таким образом, налицо целый букет законодательных дыр, подлежащих устранению. На наш взгляд, Минздраву России предстоит еще очень большая работа по приведению в рабочее соответствие целого ряда законодательных норм в области здравоохранения. Это даст не только медицинским и иным организациям четко определенный и подлежащий контролю порядок работы, но и самим органам надзора возможность бесперебойно и беспроблемно реализовывать свой контрольный потенциал.