Медиков приравняли к силовикам, а Минздрав спутали с адвокатским бюро. Новые инициативы Госдумы
В мае 2021 года в Госдуму внесен проект федерального закона, предусматривающий изменения в ФЗ № 323 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Проектом предлагается приравнять статус медработников государственной системы здравоохранения к статусу профессиональных категорий граждан, в отношении которых предусмотрен особый порядок госзащиты их прав, свобод, здоровья и жизни. Также авторы проекта намерены ввести обязательное госстрахование риска профессиональной ответственности медработников, их здоровья и жизни при исполнении служебных обязанностей. Гражданам данной категории будет гарантирована бесплатная правовая поддержка.
Защищать только «государственных» медработников
Проект дополняет Федеральный закон статьей 72.1, устанавливающей правовое положение (статус) медработника:
- правовое положение медработника госсистемы здравоохранения приравнивается к правовому положению категорий граждан, в отношении которых предусмотрен особый порядок госзащиты их прав, свобод, здоровья и жизни (военнослужащие, сотрудники и служащие органов МВД и т.д.);
- правовое положение применяется в отношении медработника госсистемы здравоохранения в части ужесточения административной и уголовной ответственности за оскорбление, причинение вреда здоровью, нанесение телесных повреждений, смерти, при исполнении (в связи с исполнением) медработником должностных обязанностей;
- организация, порядок и иные вопросы, связанные с изменением правового положения медработника, будут определены Правительством.
Статья вызывает вопросы, как юридико-технического характера, так и содержательного.
Во-первых, правовое положение личности представляет собой совокупность ее прав, обязанностей, ограничений, гарантий и ответственности. Однако депутаты – авторы инициативы – предлагают в одной статье под видом правового статуса описать только один элемент этого статуса – гарантии, права при этом уже содержатся в другой статье ФЗ № 323 (ст. 72), обязанности – в третьей (ст. 73), ограничения – в четвертой (ст. 74). Более того, название статьи 72.1 не отвечает ее содержанию – то, что именуется правовым положением медработника, авторы инициативы относят исключительно к медработникам госсистемы здравоохранения.
В таком случае куда корректнее было бы ввести отдельную главу «Правовое положение (статус) медицинского работника», предусмотрев в ней существующие в ФЗ № 323 элементы статуса медработника и добавив особенности, а не предлагать статью, которая правовой статус никак не отражает.
В актах, устанавливающих правовое положение отдельных профессиональных категорий граждан, на которое депутаты ориентировались при разработке инициативы, как раз отражено все верно. Например, Федеральный закон от 01.10.2019 № 328-ФЗ «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» содержит главу «Правовое положение (статус) сотрудника», в которой перечисляются права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность сотрудников органов принудительного исполнения.
Во-вторых, подход к госзащите медработников явно фрагментарный: он завязан только на ужесточении ответственности за правонарушения, совершаемые в отношении медика. В то же время в Федеральном законе от 20.04.1995 № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» к видам госзащиты помимо повышенной уголовной ответственности отнесено обеспечение мер безопасности и сохранности имущества и осуществление мер соцзащиты.
Кстати, в пояснительной записке к законопроекту озвучена известная проблема безопасности: «буквально в каждом регионе нашей страны с пугающей регулярностью происходят неприятные инциденты, связанные с нападением на сотрудников скорой медицинской помощи, врачей амбулаторно-поликлинического звена и стационаров». В этой связи решение ограничиться исключительно ужесточением юридической ответственности тем более выглядит недостаточным. Очевидна необходимость комплексного подхода к госзащите медиков и тщательной проработки вопроса обеспечения их безопасности.
И в конце концов, новая статья 72.1 больше похожа на предложение об изменении законодательства, а не статью федерального закона: если депутаты предлагают ужесточить юридическую ответственность, нужно вносить изменения в КоАП РФ и УК РФ.
Дискриминация по форме собственности
Подчеркнем, что предлагаемые нормы об ужесточении ответственности касаются только тех правонарушений, которые совершены в отношении медиков госсистемы здравоохранения. Объяснение такого подхода находим опять же в пояснительной записке: «врачи по определению выполняют функции, присущие государственным служащим с особым правовым положением (статусом), так как именно медицинский работник государственной системы здравоохранения становится представителем государства, обеспечивающим реализацию конституционного права граждан на охрану здоровья».
Такая логика небесспорна. С одной стороны, институт госзащиты действительно предполагает осуществление защитных мер по отношению к госслужащим. С другой, ФЗ № 323 не делает никаких различий между медработниками государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, их статус един. Сейчас в законодательстве предусмотрена повышенная ответственность за совершение преступлений в отношении всех представителей одной профессии. Если рассматриваемый законопроект будет принят, представители одной профессии будут необоснованно разделены и фактически дискриминированы: за оскорбление медика частной клиники или причинение вреда его здоровью будет установлена одно наказание, а за такое же правонарушение в отношении врача госбольницы – другое, более суровое.
На наш взгляд, этот подход профессионально неэтичен. Такое искусственное разделение гарантий вряд ли будет доброжелательно принято медиками муниципальной и частной систем здравоохранения.
Обязательное госстрахование профессиональной ответственности
Помимо новой ст. 72.1 о правовом положении медработников предлагается изменить действующую нумерацию ст. 72 «Права медицинских работников и фармацевтических работников и меры их стимулирования» на новую нумерацию – ст. 72.2.
В ней предлагается наделить медработников правом на «обязательное государственное страхование риска своей профессиональной ответственности» (цитата по законопроекту). В настоящее время страхование риска профессиональной ответственности медиков осуществляется в добровольной форме.
Дискуссии о целесообразности существования института страхования профессиональной ответственности медработников ведутся уже давно. В 2010 году был разработан проект Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности медицинских организаций перед пациентами», в 2019 году звучали инициативы о введении обязательного страхования профессионального риска врачей, которое нужно распространить на все лечебные учреждения вне зависимости от формы собственности.
Внесенный в Госдуму майский законопроект стал очередной попыткой урегулировать этот вопрос. При этом одной статьей в ФЗ № 323 навряд ли можно обойтись: нужно скорректировать имеющиеся недоработки института страхования. Как минимум, расширить объекты страхования: в настоящее время страхование ответственности возможно только в случаях причинения вреда жизни или здоровью. Иные нарушения и дефекты, не повлекшие указанные последствия, страховыми не являются, хотя на практике приводят к наступлению ответственности медорганизаций.
Отметим, что ст. 72 ФЗ № 323, в которую предлагается внести рассматриваемые изменения, содержит перечень прав всех медицинских и фармацевтических работников.
Статья 969 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что объектами обязательного государственного страхования являются жизнь, здоровье и имущество государственных служащих определенных категорий. По смыслу ст. 927 ГК РФ обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества (в том числе страхование ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью) осуществляется за счет средств, предоставленных из соответствующего бюджета.
Получается, что страхование медработников будет осуществляться из бюджетных средств. Видимо, поэтому авторы законопроекта наделили особым статусом только медработников госучреждений. Однако в статье про страхование депутаты по какой-то причине не разделили медработников государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения.
Обязательное госстрахование здоровья и жизни
Кроме того, предлагается наделить медработников правом на обязательное государственное страхование здоровья и жизни при исполнении служебных обязанностей. Кстати, обязательное страхование медицинских, фармацевтических и иных работников государственной и муниципальной систем здравоохранения, работа которых связана с угрозой их жизни и здоровью, предусматривалось в утративших силу Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан (утвержденных ВС РФ 22.07.1993 № 5487-1). По-видимому, инициаторы изменений решили вернуть данный вид страхования.
Непонятно, планировали ли авторы законопроекта наделить указанными правами фармработников. Представляется, что все-таки нет: в пояснительной записке к законопроекту нет ни намека на намерения урегулировать статус фармработников. Хотели того депутаты или нет, но получается так, что и право на госстрахование, и право на юридическую поддержку (речь о ней пойдет ниже) распространяется и на фармработников, ведь ст. 72 в равной мере относится и к ним.
Врачам – бесплатных адвокатов
Инициаторы законопроекта предлагают предоставить медработникам госгарантию бесплатной правовой поддержки: «в том числе круглосуточное предоставление специализированного юриста, адвоката по линии Минздрава, региональных министерств (департаментов) здравоохранения».
Норма, безусловно, важна и полезна, только вот откуда в штате Минздрава и депздравов адвокаты? Согласно Федеральному закону от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» адвокат является независимым профессиональным советником по правовым вопросам, и он не вправе вступать в трудовые отношения в качестве работника (за исключением научной, преподавательской и иной творческой деятельности), а также занимать государственные должности, должности госслужбы и муниципальные.
В соответствии с Федеральным законом от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» адвокаты могут участвовать в госсистеме бесплатной юридической помощи, но организация их участия осуществляется адвокатской палатой субъекта РФ – Минздрав здесь ни при чем. Думается, что рассматриваемое предложение нуждается в конкретизации того, кто такой «адвокат по линии Минздрава».
Опять же непонятно, действительно ли замысел авторов законопроекта состоял в том, чтобы бесплатную помощь адвокатов могли получить медработники всех систем здравоохранения? На наш взгляд, это было бы правильнее, но учитывая логику инициатив, смеем предложить, что в действительности депутаты хотели предоставить бесплатную правовую поддержку только медикам госсистемы здравоохранения.
Нельзя не признать, что, обратив внимание на права медработников, законодатель поступает правильно. Но нормы в случае их принятия должны быть обеспечены четким механизмом реализации. Иначе может получиться как с новыми административными и уголовными составами «воспрепятствование оказанию медицинской помощи» (введены в 2019 году), практика применения которых показала их категорическую несостоятельность. К сожалению, нерабочие нормы не единичны, поэтому таким полезным инициативам требуется высокий уровень компетенций и, главное, системный подход.
Еще более 1750 статей.
