Контроль соблюдения прав граждан в сфере охраны здоровья

Постановлением Правительства РФ от 12.11.2012 № 1152 «Об утверждении Положения о государственном контроле качества и безопасности медицинской деятельности» установлено, что государственный контроль в части соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами, а также осуществляющими медицинскую и фармацевтическую деятельность организациями и индивидуальными предпринимателями прав граждан в сфере охраны здоровья граждан осуществляется Росздравнадзором.

Как установлено тем же постановлением Правительства РФ сроки и последовательность выполнения административных процедур при осуществлении государственного контроля устанавливаются административными регламентами. И здесь стоит отметить, что Росздравнадзором активно проводятся мероприятия по проверке соблюдения прав граждан в сфере здравоохранения, несмотря на то, что до недавнего времени административного регламента Минздравом России утверждено не было. О чем в свою очередь указала Федеральная антимонопольная служба в Докладе о проблемах государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности (далее – Доклад ФАС). После опубликования Доклада ФАС Минздрав России утвердил сразу несколько административных регламентов, среди которых Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности путем проведения проверок соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами, а также осуществляющими медицинскую и фармацевтическую деятельность организациями и индивидуальными предпринимателями прав граждан в сфере охраны здоровья, утвержденный приказом Минздрава России от 26.01.2015 № 19н (далее – АР № 19н). АР № 19н начал действовать с 15 марта 2015 года.

Пунктом 41 АР № 19н утверждены мероприятия, осуществляемые при проведении проверок, а именно:

• рассмотрение документов и материалов, характеризующих деятельность проверяемых лиц по соблюдению прав граждан в сфере охраны здоровья;
• рассмотрение документов и материалов, характеризующих организацию проверяемым лицом работы по рассмотрению обращений граждан;
• оценка соблюдения проверяемым лицом требований законодательства Российской Федерации к размещению и содержанию информации об осуществляемой деятельности в сфере охраны здоровья граждан;
• экспертиза качества медицинской помощи, оказанной пациенту.

Как мы уже рассказывали в наших более ранних заметках об административных регламентах, утверждение новых административных регламентов на практике не приводит к заполнению пробелов и несоответствий законодательства о которых говорится в Докладе ФАС. Ситуация с утверждением АР № 19н не исключение. Во-первых, обратим внимание на то, что сложно определить предмет контроля в связи с тем, что «Права граждан в сфере охраны здоровья» – общая формулировка, содержание которой только отчасти раскрыто в главе 4 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 323).

При этом Росздравнадзор не осуществляет контроль за соблюдением права пациента, закрепленного в статье 22 ФЗ № 323, на ознакомление с медицинской документацией, в частности, на получение медицинских документов (их копий) и выписок. Связано это с отсутствием порядка получения пациентами медицинской документации, а, следовательно, с отсутствием предмета контроля, установленного порядка и сроков выдачи документации пациентам.

Помимо этого, как отмечено в Докладе ФАС, у Росздравнадзора отсутствуют правовые основания для проведения проверок по фактам, изложенным в обращениях граждан в связи с тем, что пункты 54 и 55 Инструкции по работе с обращениями граждан в центральном аппарате Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения (утверждена приказом Росздравнадзора от 22.11.2013 № 6765-Пр/13) имеют признаки нарушения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – ФЗ-294). А именно: в соответствии с указанной выше инструкцией результаты проверки оформляются справкой, которая хранится в структурном подразделении Росздравнадзора. Указанные положения инструкции не раскрывают процедуры как принимается «решение о рассмотрении обращения с выездом на место» и понятие справки, оформляемой по результатам такой «проверки». А в соответствии с частью 1 статьи 16 ФЗ-294 по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

Согласно утвержденному АР № 19н Росздравнадзор должен проводить экспертизу качества медицинской помощи, оказанной пациенту (пп.4 пункта 41). Отметим, что Росздравнадзор проводит подобную экспертизу только в случае оказания помощи пациенту вне рамок ОМС в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Но для проведения данного мероприятия нет нормативной опоры в связи с тем, что Минздравом России не утвержден порядок проведения экспертизы качества медицинской помощи вне рамок обязательного медицинского страхования.

Согласно части 8 статьи 84 ФЗ № 323 и пункту 33 постановления Правительства Российской Федерации № 1006 к отношениям, связанным с оказанием платных медицинских услуг, применяются положения Закона Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», и контроль за соблюдением Постановления о платных медицинских услугах осуществляет Роспотребнадзор. То есть, полномочия по контролю за оказанием медицинских услуг разделены между разными органами исполнительной власти. Пациенту же могут одновременно оказываться как бесплатные, так и платные услуги, в рамках проводимого курса лечения в одной медицинской организации. В такой ситуации осуществление контроля двумя ведомствами может приводить к дублированию их функций, поскольку предмет контроля один.

Одно и то же нарушение может быть квалифицировано либо по статье 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП), либо по статьям 14.4 или 14.8 КоАП. Полномочия по контролю за соблюдением правил предоставления платных медицинских услуг (в части доведения необходимой информации) фактически осуществляют три разных ведомства: Роспотребнадзор, Росздравнадзор и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Немаловажно отметить, что Росздравнадзор имеет право привлечь медицинскую организацию к административной ответственности только в случае невыполнения предписания, выданного в ходе проверки в соответствии со статьей 19.5 КоАП. Связано это с тем, что КоАП не содержит норм, предусматривающих административную ответственность за несоблюдение предмета проверки.

Подводя итог, скажем, что принятие только административного регламента, на наш взгляд, не может устранить всех нюансов, которые возникают при проведении Росздравнадзором контрольных мероприятий. И для того, чтобы деятельность Росздравнадзора все же оказалась в четких правовых рамках, необходимо на законодательном уровне провести еще множество изменений.