Допуск медицинских работников и иные особенности разрешительных режимов в 2020 году

01.04.2020 регулятором был принят Федеральный закон № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (далее – ФЗ № 98). На основании данного акта Правительству РФ было предоставлено право устанавливать особенности разрешительных режимов в РФ в 2020 году. Документ затронул и медицинскую деятельность. Так, статьей 17 ФЗ № 98 было установлено, что особенности касаются разрешительных режимов, предусмотренных Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Федеральным законом от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ».

Отметим, что документ не закрепляет определений «разрешительный режим», а также «разрешительная деятельность», однако из смысла статьи 17 ФЗ № 98 следует, что это касается процессов лицензирования, аккредитации, аттестации, проведения квалификационных экзаменов и пр. аналогичной деятельности.

Обозначив круг правоотношений, регулятор по каким-то причинам не сделал соответствующих оговорок в двух системных нормативных актах:

• А) в Федеральном законе от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – ФЗ № 99), который регулирует лицензионные правоотношения.
• Б) в Федеральном законе от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» (далее – ФЗ № 323), который касается правоотношений в сфере здравоохранения, в том числе устанавливает требования к допуску до медицинской деятельности.

Таким образом, возникла ситуация, когда Правительству РФ было предоставлено право устанавливать послабляющие требования к медицинской деятельности (лицензионные требования и требования к допуску до медицинской деятельности), кардинально отличающиеся от тех, что установлены в настоящее время федеральными законами (ФЗ № 323, ФЗ № 99).

Перечень возможных послаблений

Возвращаясь к ФЗ № 98, отметим, что ст. 17 данного акта закреплен перечень особенностей (не является исчерпывающим), которые могут быть установлены Правительством РФ при том или ином разрешительном режиме:

• а) установление права всех категорий лиц или отдельных категорий лиц, имеющих лицензии или иные разрешения, срок действия которых истек, продолжать в течение определенного срока осуществление деятельности без получения новых лицензий или иных разрешений, переоформления таких лицензий или разрешений, продление срока их действия, а также без применения к указанным категориям лиц предусмотренной законом ответственности за осуществление деятельности без лицензии или иного разрешения.
• б) определение случаев и порядка предоставления новых лицензий или иных разрешений взамен прекративших действие, возобновления действия, переоформления лицензий или иных разрешений, продления срока их действия без предусмотренных законодательством Российской Федерации процедур оценки соответствия соискателя лицензии или иного разрешения предъявляемым требованиям, без уплаты государственной пошлины или иной платы за их выдачу, без оплаты получения услуг, необходимых или обязательных для предоставления государственных услуг;
• в) определение случаев, когда в отношении лиц, имеющих лицензии или иные разрешения, носящие бессрочный характер, не применяются требование о прохождении ими периодических процедур оценки соответствия предъявляемым требованиям и установленные законом последствия непрохождения таких процедур либо изменение сроков (предоставление отсрочки) прохождения этих процедур, а также установление особенностей их проведения;
• г) введение моратория на проведение квалификационного экзамена на конкретный срок, продление сроков действия квалификационных аттестатов, выданных по результатам ранее сданных квалификационных экзаменов, установление особенностей проведения и сдачи таких квалификационных экзаменов, выдачи и аннулирования квалификационных аттестатов, а также особенностей ведения реестра квалификационных аттестатов;
• д) случаи и условия, когда профессиональная деятельность, в отношении которой должно быть получено разрешение, может осуществляться без получения такого разрешения.

В целях реализации ФЗ № 98 Правительством РФ 03.04.2020 были утверждены требования к медицинской деятельности в части действия сертификатов медицинских специалистов (свидетельств об аккредитации) и лицензий на осуществление медицинской деятельности (Постановление Правительства РФ от 03.04.2020 № 440 (далее – ПП № 440)) (ps: вступил в законную силу 06.04.2020). При этом установление конкретных требований к действию сертификатов (свидетельств об аккредитации) Правительство РФ делегировало Минздраву России. Уже 14.04.2020 данным ведомством был утвержден Приказ № 327н «Об особенностях допуска физических лиц к осуществлению медицинской деятельности и (или) фармацевтической деятельности без сертификата специалиста или свидетельства об аккредитации специалиста и (или) специальностям, не предусмотренным сертификатом специалиста или свидетельством об аккредитации специалиста» (далее – Приказ Минздрава № 327н) (действует до 01.01.2021).

Несмотря на это, полагаем, что нормативные правовые акты, принятые в развитие положений ФЗ № 98 изданы еще не в полной мере, что тянет за собой ряд рисков для медицинских работников и клиник. Помимо этого, некоторые нововведения вызывают очевидные правовые вопросы.

Особенности, связанные с сертификатами и свидетельствами об аккредитации

Напомним, что на сегодняшний день допуск к осуществлению медицинской деятельности осуществляется при наличии либо действующего сертификата специалиста, либо действующего свидетельства об аккредитации специалиста (п. 1 ч.1 ст. 100 и ч. 1 ст. 69 ФЗ № 323). Обновление данных разрешительных документов осуществляется 1 раз в 5 лет.

Приказом Минздрава № 327н были установлены следующие особенности допуска к медицинской деятельности:

1. Мораторий на получение свидетельств об аккредитации и (или) сертификата специалиста.
2. Допуск к медицинской /фармацевтической деятельности без сертификата/свидетельства об аккредитации специалиста.
3. Продление срока действия сертификатов специалиста.

Указанные инструменты разрешительного режима были «предоставлены» Минздраву Правительством РФ на основании ПП № 440. При этом отметим, что часть особенностей «взята» из перечня, установленного ч. 1 ст. 17 ФЗ № 98, а часть расширена Правительством РФ. Так, например, новой особенностью разрешенного режима медицинской деятельности можно назвать мораторий на получение свидетельства об аккредитации и (или) сертификата специалиста (в ч. 1 ст. 17 ФЗ № 98 речь идет о моратории на проведение квалификационного экзамена).

С одной стороны, в нынешней ситуации такие инструменты вполне обоснованы ведь совершенно очевидно, что отсутствуют реальные возможности получить необходимое дополнительное профессиональное образование, предшествующее выдаче сертификата специалиста (свидетельства об аккредитации). С другой стороны, законность таких мер в настоящий момент неочевидна, ведь, во – первых, необходимые изменения так и не внесены в базовый ФЗ № 323 (информация выше), а во-вторых, полномочие Минздрава России по принятию подобных актов четко не зафиксировано в Положении о Министерстве здравоохранения РФ, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 № 608. Ну и наконец, в-третьих, без необходимых оговорок остались и другие акты Минздрава, регулирующие:

• допуск к медицинской деятельности (Условия и порядок выдачи сертификата специалиста медицинским и фармацевтическим работникам, утвержденные Приказом Минздрава России от 29.11.2012 № 982н, Положение об аккредитации специалистов, утвержденное Приказом Минздрава Росси от 02.06.2016 № 334н);
• квалификационные требования медицинских работников (Приказ Минздрава России от 08.09.2015 № 707н, Приказ Минздрава России от 10.12.16 № 83н, Приказ Минздрава России от 03.08.2012 № 66н).

Далее подробно разберем все особенности, установленные Приказом Минздрава № 327н.

Продление срока действия разрешительных документов

Приказом № 327н был продлен срок действия одного ИЗ разрешительных документов – сертификата специалиста. Так, в соответствии с пунктом 3 Приказа № 327н постановлено продлить срок действия сертификатов специалиста на 12 месяцев при истечении срока их действия в период действия ПП РФ № 440. Вполне логично, что приказ выделяет лишь сертификаты специалистов, не упоминая свидетельства об аккредитации, ведь срок их действия начнет истекать самое ранее в 2021 году (первые свидетельства были выданы в 2016 году).

В тоже время полагаем, что регулятор допустил и один маленький промах: пунктом 3 Приказа Минздрава 327н установлено, что продление срока действия сертификатов специалиста возможно при истечении срока их действия в период действия ПП № 440. Как известно, ПП № 440 вступил в законную силу 06.04.2020. Таким образом, медицинские специалисты, имеющие сертификаты, срок которых истек до 6 апреля (в ранний период эпидемии) оказались в весьма непростой ситуации и вряд ли смогут законно осуществлять медицинскую деятельность. Ведь отсутствует и возможность продлить просроченный сертификат, так как на его получение введен мораторий (см. далее).

Мораторий на получение свидетельства об аккредитации/сертификата специалиста

Документ Минздрава устанавливает мораторий на получение сертификатов специалиста, а также свидетельств об аккредитации специалиста (п. 2 Приказа). Мораторий действует до окончания срока действия Приказа № 327н (до 01.01.2021). При этом актом предусмотрено распространение моратория и на лиц, прошедших аккредитацию специалиста до его вступления в силу.

Обращаем внимание на то, что ПП № 440 вводит подобный мораторий при условии невозможности использования дистанционного взаимодействия или цифровых решений. Между тем, в Приказе Минздрава № 327н об этом ни слова. Такой подход Минздрава к мораторию вполне объясним, поскольку по общим правилам дополнительное профессиональное образование не осуществляется исключительно в дистанционном режиме (требуется практическая составляющая).

Отметим, что данный инструмент разрешительного режима скорее придуман для удобства в создавшейся ситуации (возникновении угрозы распространения коронавирусной инфекции) образовательных организаций и комиссии Минздрава России, которые занимаются выдачей документов.

Допуск без сертификата специалиста/свидетельства об аккредитации специалиста

Приказом Минздрава № 327н выделено 2 случая, когда может быть осуществлен особый допуск к медицинской деятельности.

1-ый случай: в случае оказания медицинской помощи пациентам с коронавирусной инфекцией COVID-19 допуск осуществляется без сертификата/свидетельства специалиста и (или) по специальностям, не предусмотренным сертификатом/свидетельством об аккредитации специалиста. Следует отметить, что требования к таким специалистам установлены Приказом Минздрава России от 19.03.2020 № 198н (п.п. 5,6 приложения № 10).

Категория лиц	Условия
Лица, имеющие медицинское высшее или среднее образование	соответствие полученного образования квалификационным требованиям к медицинским и фармацевтическим работникам с высшим образованием или квалификационным требованиям к медицинским и фармацевтическим работникам со средним медицинским фармацевтическим образованием по данной специальности
Педагогические и научные работники	осуществляющие практическую подготовку обучающихся в соответствии со статьей 82 ФЗ от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (для педагогических работников), либо осуществляющие научные исследования в сфере охраны здоровья (для научных работников)
Лица, не завершившие освоение образовательных программ высшего медицинского или высшего фармацевтического образования, лица с высшим медицинским или высшим фармацевтическим образованием (для осуществления медицинской деятельности на должностях среднего медицинского персонала)	Соответствующие условиям, установленным Приказом Минздрава России от 27.06.2016 № 419н
Врачи – специалисты по специальностям, не предусмотренным сертификатом специалиста или свидетельством об аккредитации специалиста	прохождение обучения по краткосрочным дополнительным профессиональным программам (не менее 36 часов)
	осуществление медицинской деятельности под контролем врача-инфекциониста
Врачи-специалисты для оказания медицинской помощи пациентам, нуждающимся в неинвазивной искусственной вентиляции легких	прохождение обучения по краткосрочным дополнительным профессиональным программам (не менее 36 часов)
	осуществление медицинской деятельности под контролем врача-анестезиолога-реаниматолога
Врачи-специалисты хирургического профиля к оказанию медицинской помощи пациентам, нуждающимся в проведении инвазивной искусственной вентиляции легких	прохождение обучения по краткосрочным дополнительным профессиональным программам (не менее 36 часов)
	осуществление медицинской деятельности под контролем врача-анестезиолога-реаниматолога
Лица, имеющие медицинское образование, не работавшие по своей специальности более пяти лет, в соответствии с ранее полученной специальностью	прохождение обучения по краткосрочным дополнительным профессиональным программам (не менее 36 часов)
	трудоустройство на должность врача-стажера
Лица, обучающиеся по программам высшего медицинского образования (уровень ординатуры) по одной из специальностей укрупненной группы специальностей «Клиническая медицина»	прохождение обучения по краткосрочным дополнительным профессиональным программам (не менее 36 часов)
	трудоустройство на должность врача-стажера
Лица, обучающиеся по программам высшего медицинского образования (уровень ординатуры) по специальности «анестезиология-реаниматология», к оказанию медицинской помощи пациентам, требующим искусственной вентиляции легких	прохождение обучения по краткосрочным дополнительным профессиональным программам (не менее 36 часов) под контролем врача-анестезиолога-реаниматолога
	трудоустройство на должность врача-стажера
Лица с высшим медицинским или высшим фармацевтическим образованием, а также лица, освоившие образовательную программу высшего медицинского или фармацевтического образования в объеме трех курсов и более	прохождение обучения по краткосрочным дополнительным профессиональным программам (не менее 36 часов)
	трудоустройство на должность специалистов со средним медицинским образованием
	осуществление медицинской деятельности под контролем старшей медицинской сестры
Лица, обучающиеся на выпускных курсах по программам среднего профессионального образования по одной из специальностей укрупненной группы специальностей «Клиническая медицина»	прохождение обучения по краткосрочным дополнительным профессиональным программам (не менее 36 часов)
	трудоустройство на должность специалистов со средним медицинским образованием
	осуществление медицинской деятельности под контролем старшей медицинской сестры

2-ой случай: в случае чрезвычайной ситуации и (или) возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих*, допуск к медицинской деятельности без получения сертификата/свидетельства об аккредитации специалиста до 01.01.2021 осуществляется следующим образом:

Категория лиц	Условия
Лица, получившие медицинское или иное образование в РФ и имеющие определенную специальность	наличие документа об образовании и (или) квалификации, подтверждающего получение образования по данной специальности
	соответствие полученного образования квалификационным требованиям к медицинским и фармацевтическим работникам с высшим образованием или квалификационным требованиям к медицинским и фармацевтическим работникам со средним медицинским фармацевтическим образованием по данной специальности
Лица, обучающиеся по программам высшего медицинского образования (уровень ординатуры) по одной из специальностей укрупненной группы специальностей «Клиническая медицина»	прохождение обучения по краткосрочным дополнительным профессиональным программам (не менее 36 часов)
	трудоустройство на должность врача-стажера
	осуществление медицинской деятельности под контролем врача-специалиста
Лица, обучающиеся на выпускных курсах по программам среднего профессионального образования по одной из специальностей укрупненной группы специальностей «Клиническая медицина»	прохождение обучения по краткосрочным дополнительным профессиональным программам (не менее 36 часов)
	трудоустройство на должность специалиста со средним медицинским образованием
	осуществление медицинской деятельности под контролем старшей медицинской сестры
Лица, имеющие медицинское образование, полученное в РФ, и не работавшие по своей специальности более 5 лет	прохождение обучения по краткосрочным дополнительным профессиональным программам (не менее 36 часов)
	трудоустройство на должность врача-стажера (для специалистов с высшим медицинским образованием) или должность специалиста со средним медицинским образованием (для специалистов со средним медицинским образованием)
	осуществление медицинской деятельности под контролем врача-специалиста (для специалистов с высшим медицинским образованием) или старшей медицинской сестры (для специалистов со средним медицинским образованием)

Ординаторов в стажеры

Стоит обратить внимание на один весьма неприятный момент, по крайней мере, неприятный для нынешних ординаторов. После завершения ординатуры у них нет возможности пройти аккредитацию и получить допуск до работы по выбранной специальности. Единственный выход, который им оставлен до 2021 года – работа в должности врача-стажера.

Еще одно но …

Отметим, что ПП № 440 также установило обязанность Минздрава РФ принять одно из следующих решений (п. 2 ПП № 440):

• о переносе сроков прохождения сертификации (аккредитации) медицинских работников на период до 12 месяцев. Данное решение выносится при наступлении срока подтверждения соответствия в период действия ПП № 440.

ЛИБО

• об очередном подтверждении соответствия физического лица обязательным требованиям, которое считается пройденным. В этом случае срок прохождения сертификации/аккредитации медицинских работников будет определяется с соответствующими актами.

Пока что отсутствует информация о том, когда будет принято Минздравом России то или иное решение в соответствии с п. 2 ПП № 440.

Особенности, связанные с лицензиями на медицинскую деятельность

ПП № 440 устанавливает условия, при которых медицинская деятельность возможна без переоформления лицензии:

• если медицинская деятельность направлена на профилактику, диагностику и лечение новой коронавирусной инфекции;
• если медицинская организация включена в перечень медицинских и иных организаций, в которых планируется и (или) осуществляется медицинская деятельность, направленная на профилактику, диагностику и лечение новой коронавирусной инфекции (далее – Перечень)*.

Иные особенности, связанные с лицензиями на медицинскую деятельность

ПП № 440 также предусматривает ряд послаблений, которые возможно установить при лицензировании медицинской деятельности. Так, переоформление лицензии не потребуется при:

• изменение места нахождения медицинской организации, места жительства индивидуального предпринимателя, связанного с переименованием улицы, площади или иной территории, изменением нумерации;
• в случае реорганизации юридического лица в форме преобразования, слияния или присоединения.

Окончательно вопрос о применении данных преференций режима лицензирования должен разрешить Минздрав РФ. При этом еще раз обращаем внимание на то, что для применения таких послаблений должны быть внесены изменения в акты, устанавливающие правила лицензирования медицинской деятельности – ФЗ № 99, а также в Постановление Правительства РФ от 16.04.12 г. № 291 «О лицензировании медицинской деятельности».