logo
12 апреля 2021

Как снизить штраф за «нецелёвку» по ОМС

logo
Автор:
  • 405
  • 0
Как снизить штраф за «нецелёвку» по ОМС

В прошлой статье «Зарплата врачам из средств ОМС» мы затронули очень актуальную и важную для медицинских организаций тему нецелевого использования средств ОМС. Развивая её в рамках сегодняшнего материала, постараемся ответить на вопрос, какие аргументы помогут значительно снизить размер штрафа и пени, грозящих за «нецелёвку», и чем руководствуются суды, принимая такие решения. В поисках ответа на эти вопросы мы обстоятельно рассмотрели три судебных спора, имевших место в различных судебных округах.

Дело № 1 - Арбитражная практика Дальневосточного округа

1.1. Суть дела

В июле 2017 г. ТФОМС (далее также – Фонд) провёл плановую комплексную проверку использования государственным бюджетным учреждением здравоохранения (далее – Больница, Учреждение) средств ОМС за период с 2015 по 2016 гг. В ходе проверки выявлены факты нецелевого использования средств ОМС в размере свыше 2-х млн. рублей.

Нарушения заключались в следующем:

  • проведение диспансеризации детей в отсутствие лицензии на осуществление медицинской деятельности по «детской урологии-андрологии»/«урологии» и без привлечения медработников иных медорганизаций, имеющих такую лицензию;
  • оплата необоснованно предоставленных дополнительных дней отпуска работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда;
  • выполнение работ (услуг) медработниками при отсутствии сертификатов специалиста по соответствующим специальностям, и оплата такой деятельности за счёт средств ОМС;
  • оплата за счёт средств ОМС расходов, не включенных в структуру тарифа на оплату медпомощи, оказываемой в рамках территориальной программы и др.

ТФОМС потребовал от Больницы вернуть в бюджет всю сумму средств, использованных не по целевому назначению, а также заплатить 240 тыс. рублей штрафа и более полумиллиона рублей пени. В добровольном порядке требования Фонда Больница не выполнила, что послужило основанием для обращения в арбитражный суд с соответствующим иском.

1.2. Судебное разбирательство в первой инстанции

Больница не оспаривала факты допущенных нарушений, но заявила ходатайство о применении ст. 333 ГК РФ в отношении штрафа и пени.

По итогам рассмотрения дела (Решение Арбитражного суда Приморского края от 24.07.2020 г. по делу № А51-8210/2020) с Учреждения взыскана вся сумма нецелевого использования, но при этом снижены штраф и пени почти в три раза (до 80 тыс. и 187 тыс. руб. соответственно). Принимая такое решение, суд учёл не только обстоятельства выявленных нарушений и степень вины нарушителя, но и статус Учреждения, социально значимый вид его деятельности, принципы справедливости и соразмерности ответственности. Это и сыграло ключевую роль при принятии решения.

Суд первой инстанции отметил, что штрафная санкция за нецелевое расходование средств ОМС (как мера публичной ответственности) должна отвечать принципам справедливости, соразмерности и пропорциональности госпринуждения характеру совершенного правонарушения.

При обосновании своего решения суд сослался на следующие правовые позиции КС РФ:

  1. В силу статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции РФ исходящее из принципа справедливости конституционное требование соразмерности установления правовой ответственности предполагает в качестве общего правила её дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания (п. 4 Постановления от 24.06.2009 г. № 11-П);
  2. Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично – правовой ответственности лишь за виновное деяние и её дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам (абз. 6 п. 5 Постановления от 15.07.1999 г. № 11-П).

Наряду с этим, упомянул суд и Постановление КС РФ от 25.02.2014 г. № 4-П, в котором содержится аналогичная по своему существу правовая позиция.

Согласно п. 1 ст. 333 ГК РФ, п. 69 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2016 г. № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств» (далее по тексту – Постановление Пленума ВС РФ № 7), если подлежащая уплате неустойка явно несоразмерна последствиям нарушения обязательства, то суд вправе уменьшить неустойку.

В силу п. 77 указанного Постановления снижение размера договорной неустойки, подлежащей уплате коммерческой организацией, ИП, а равно некоммерческой организацией, нарушившей обязательство при осуществлении ею приносящей доход деятельности, допускается в исключительных случаях, если она явно несоразмерна последствиям нарушения обязательства и может повлечь получение кредитором необоснованной выгоды.

Согласно, п. 78 Постановления Пленума ВС РФ № 7, правила о снижении неустойки на основании ст. 333 ГК РФ применяются также в случаях, когда неустойка определена законом.

Руководствуясь всем вышеизложенным, суд первой инстанции, рассмотрев ходатайство Учреждения, счёл его подлежащим удовлетворению и снизил заявленные Фондом штраф и пеню в три раза.

Уменьшая неустойку, суд учёл её компенсационную природу, которая не может служить мерой обогащения. Оснований для дальнейшего её снижения он не усмотрел, поскольку это привело бы к нивелированию природы публичной ответственности, направленной, в том числе на пресечение новых нарушений.

1.3. Апелляционное и кассационное обжалование

Такой исход судебного разбирательства, разумеется, не устроил ТФОМС. Не согласившись с решением суда в части снижения суммы штрафа и пени, Фонд обжаловал его в апелляционном порядке.

Пятый арбитражный апелляционный суд (Постановление от 22.10.2020 г. № 05АП-5553/2020 по делу № А51-8210/2020) встал на сторону Фонда, частично изменив решение первой инстанции: штраф оставил сниженным, а вот пени взыскал в первоначально требуемом объёме.

Принимая решение, апелляция отметила, что суд первой инстанции обоснованно снизил штраф с учётом статуса Учреждения и социально значимого вида его деятельности. Однако, снижая размер пени, суд не учёл особый правовой режим средств ОМС.

По смыслу ст. ст. 10, 13 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов входят в структуру бюджетной системы РФ. В ст. 147 БК РФ закреплено, что расходование средств таких фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством РФ, субъектов РФ. Средства, предназначенные для оплаты медицинской помощи и поступающие в страховую медорганизацию, являются средствами целевого финансирования (ч. 6 ст. 14 ФЗ от 29.11.2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»).

Как следует из анализа приведенных норм, средства ОМС относятся к государственным финансовым средствам, имеющим особый правовой режим, и подлежат использованию строго по целевому назначению. Учитывая их особую правовую природу, пеня является не мерой ответственности, а правовосстановительной мерой государственного принуждения, носящей компенсационный характер.

Делая такой вывод, апелляционный суд сослался на Постановление КС РФ от 17.12.1996 г. № 20-П (п. 5). Вместе с тем, обратим внимание, что данный судебный акт содержит правовую позицию, сформулированную лишь применительно к пени за неуплату налогов. По всей видимости, суд решил пойти по пути аналогии права, и применил данное разъяснение к рассматриваемому спору.

Поскольку пеня является правовосстановительной мерой и носит компенсационный характер потерь бюджета Фонда из-за нецелевого использования средств ОМС, возможности снижения размера такой пени на основании ст. 333 ГК РФ законодательство, регулирующее порядок использования средств ОМС, не предусматривает.

Наряду с этим, отношения между медорганизацией и ТФОМС по целевому использованию средств ОМС основаны на административном подчинении одной стороны другой, в связи с чем гражданское законодательство к ним не применяется в силу ч. 3 ст. 2 ГК РФ.

Основываясь на всём вышеизложенном, Пятый арбитражный апелляционный суд пришёл к выводу, что в первой инстанции размер пени был необоснованно снижен, и взыскал её в изначально требуемом Фондом размере.

Однако и это решение не устроило ТФОМС, поэтому он обратился уже в кассационный суд с жалобой, в которой просил отменить апелляционное постановление в части снижения размера штрафа, а в остальном – оставить без изменения. По мнению Фонда, отношения, связанные с использованием средств ОМС, являются публично-правовыми (основанными на властном подчинении одной стороны другой), что в силу ст. 2 ГК РФ исключает применение к ним норм гражданского законодательства. Кроме того, ТФОМС также отметил, что в материалах дела отсутствуют доказательства явной несоразмерности примененной санкции допущенному нарушению.

Суд кассационной инстанции отметил, что нормами 326-ФЗ, действительно, не предусмотрен порядок учёта Фондом и судом обстоятельств, смягчающих ответственность при назначении штрафа за нецелевое использование средств ОМС. Однако любая мера публичной ответственности, в том числе штрафная санкция за нецелевое расходование средств ОМС, предусмотренная п. 9 ст. 39 326-ФЗ, должна отвечать принципам справедливости, соразмерности и пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения. В связи с этим, суды первой и апелляционной инстанций правомерно руководствовались правовой позицией КС РФ, изложенной в Постановлении от 24.06.2009 г. № 11-П. Выводы судов верны, оснований для их переоценки нет.

В итоге Арбитражный суд Дальневосточного округа (Постановление от 29.01.2021 г. № Ф03-6285/2020 по делу № А51-8210/2020) поддержал выводы нижестоящих судов в части снижения размера штрафа, оставив жалобу Фонда без удовлетворения.

Дело № 2 - Арбитражная практика Западно-Сибирского округа

2.1. Суть дела

ТФОМС Кемеровской области (далее также – Фонд) по результатам проверки Государственного автономного учреждения здравоохранения (далее – Поликлиника, Учреждение) выявил факты нецелевого использования средств ОМС, в частности:

  • приобретение основных средств стоимостью свыше 100 тыс. рублей за единицу (согласно ТС по Кемеровской области структура тарифов на оплату медпомощи включает расходы на приобретение основных средств стоимостью до 100 тыс. рублей за ед.);
  • выплата зарплаты (включая НДФЛ), премий медработникам, не оказывающим медпомощь в рамках территориальной программы ОМС.

Поликлиника подписала акт проверки с протоколом разногласий, который не устроил ТФОМС.

2.2. Судебное разбирательство в первой инстанции

Фонд обратился в арбитражный суд с иском к Поликлинике, требуя взыскать свыше 4-х млн. руб. средств ОМС, использованных не по целевому назначению, 440 тыс. руб. штрафа и 447 тыс. руб. пени за период просрочки. Учреждение не оспаривало, что выплатило зарплату медработникам за счёт средств ОМС, однако указало, что это было сделано вынужденно, поскольку имеющихся на тот момент средств от приносящей доход деятельности было недостаточно. Кроме того, Больница впоследствии восстановила на счёте всю использованную не по целевому назначению сумму.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении требований в части взыскания средств ОМС, поскольку в противном случае Фонд получил бы спорные денежные средства в двойном размере. Суд сослался на Определение ВС РФ от 19.05.2016 г. № 306-КГ16-4659 по делу № А55-10292/2015 и отметил, что перечисление в бюджет спорных средств фактически будет означать не их возврат, а изъятие, то есть применение санкций, не предусмотренных законом.

Также в ходе рассмотрения дела Учреждение заявило ходатайство о снижении размера штрафа и пени по ст. 333 ГК РФ, поскольку заявленная неустойка явно несоразмерна размеру основного долга и не соответствует последствиям нарушенного обязательства. В итоге суд учёл, что Больница является некоммерческой организацией и осуществляет социально значимые функции, снизил штраф и пеню в два раза (Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 27.03.2019 г. по делу № А27-17324/2018).

В обоснование своего решения суд обратился к уже упомянутым Постановлению КС РФ от 24.06.2009 г. № 11-П (п. 4) и Постановлению Пленума ВС РФ № 7. Кроме того, им была учтена и правовая позиция КС РФ, выраженная в Определении КС РФ от 21.12.2000 г. № 277-О, согласно которой предоставленная суду возможность снижать размер неустойки в случае её чрезмерности по сравнению с последствиями нарушения обязательства является одним из правовых способов, направленных против злоупотребления правом.

2.3. Апелляционное и кассационное обжалование

ТФОМС был не удовлетворён итогами судебного разбирательства и подал апелляционную (а впоследствии – и кассационную) жалобу. Свою позицию Фонд обосновывал следующим:

  • применённый Больницей порядок восстановления средств ОМС не предусмотрен ни 326-ФЗ, ни бюджетным законодательством, ни иными НПА в сфере ОМС либо ТС;
  • временное использование средств ОМС на иные цели нарушает принцип целевого назначения данных средств;
  • возврат Учреждением спорных сумм на свой же лицевой счет не равнозначен возврату средств в бюджет Фонда, и не исключает факта нецелевого расходования;
  • выводы суда первой инстанции о несоразмерности штрафа и пени характеру и последствиям совершенного правонарушения не обоснованы.

Тем не менее, аргументы Фонда не устроили вышестоящие суды. Седьмой арбитражный апелляционный суд (Постановление от 24.06.2019 г. № 07АП-4235/2019(1,2) по делу № А27-17324/2018) и Арбитражный суд Западно-Сибирского округа (Постановление 30.09.2019 г. № Ф04-4587/2019 г. по делу № А27-17324/2018) оставили решение суда первой инстанции без изменения, а жалобы ТФОМС – без удовлетворения.

Фонд на этом не остановился и дошёл до Верховного Суда РФ, который Определением от 08.05.2020 г. № 304-ЭС19-26462 по делу № А27-17324/2018 отказал в передаче дела в Судебную коллегию по экономическим спорам ввиду отсутствия оснований для рассмотрения обжалуемых судебных актов в порядке кассационного производства. ВС РФ подтвердил выводы нижестоящих инстанций и ещё раз обратил внимание, что у них имелись основания для снижения размера штрафа и пени ввиду того, что Больница является некоммерческой организацией и осуществляет социально значимые функции.

Дело № 3 - Арбитражная практика Уральского округа

3.1. Суть дела

ТФОМС Вологодской области провёл плановую комплексную проверку бюджетного учреждения здравоохранения (далее по тексту – Больница, Учреждение), в т. ч. на предмет целевого использования средств ОМС.

По итогам проверки установлено, что Больница израсходовала средства ОМС в сумме 840 тыс. руб. не по целевому назначению – на приобретение аллергенов туберкулезных (диаскинтеста и туберкулина). Фонд потребовал вернуть деньги в бюджет и уплатить штраф в размере 84 тыс. руб. (10 % от суммы). Учреждение не согласилось и обратилось в арбитражный суд с иском о признании недействительными требований ТФОМС.

3.2. Судебное разбирательство в первой инстанции

В обоснование своей позиции Больница ссылалась на то, что приобрела препараты за счёт средств ОМС в целях ранней диагностики туберкулеза во исполнение Приказа Минздрава России от 21.03.2003 г. № 109 «О совершенствовании противотуберкулезных мероприятий в Российской Федерации» и Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.2.3114-13 «Профилактика туберкулеза», утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22.10.2013 г. № 60. Фонд же настаивал, что финансирование этих расходов должно производиться не за счёт средств ОМС, а в рамках ассигнований из бюджета субъекта РФ.

Суд первой инстанции установил, что первичная медико-санитарная помощь при туберкулезе (включая туберкулинодиагностику) не включена в действовавшую базовую программу ОМС. Соответственно, Больница использовала средства ОМС не по целевому назначению.

Вместе с тем, суд учёл доводы Учреждения о том, что препараты приобретались за счёт средств ОМС вынужденно – в целях исполнения требований санитарно-эпидемиологических правил и приказа Минздрава России для наибольшего охвата детского населения, поскольку при отсутствии ранней диагностики имеется высокий риск роста заболеваемости туберкулезом.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, правовые позиции КС РФ, суд постановил взыскать с Больницы всю сумму нецелевого расходования средств ОМС в бюджет Фонда, а штраф снизить до символической 1 тыс. руб. (Решение Арбитражного суда Вологодской области от 03.10.2019 г. по делу № А13-9845/2019).

Примечательно, что помимо уже неоднократно упомянутых нами правовых позиций КС РФ, суд в обоснование своих выводов привёл также Постановление КС РФ от 19.01.2016 г. № 2-П, согласно которому изменения в законодательство, исключившие возможность при применении ответственности, установленной ФЗ РФ от 24.07.2009 г. № 212-ФЗ, индивидуализировать наказание за нарушение установленных им требований с учетом смягчающих ответственность обстоятельств, признаны не соответствующими Конституции РФ и нарушающими права плательщиков страховых взносов.

3.3. Апелляционное и кассационное обжалование

Фонд с решением суда не согласился и подал апелляционную жалобу, обосновывая свою позицию тем, что суд не имел права снижать размер штрафа в отсутствие соответствующего ходатайства от Учреждения.

Что интересно, Больница также осталось недовольна судебным решением. Она полагала, что не должна возвращать всю сумму нецелевого расходования средств ОМС в бюджет ТФОМС, поскольку средства из бюджета субъекта РФ на обязательную иммунодиагностику детей не выделялись, а иной возможности приобрести требуемые препараты не было.

Рассмотрев материалы дела, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд (Постановление от 18.12.2019 г. № 14АП-10509/2019 по делу № А13-9845/2019) оставил решение суда первой инстанции без изменения, а обе кассационные жалобы – без удовлетворения. Ссылки ТФОМС на отсутствие со стороны больницы ходатайства о снижении штрафа отклонил, поскольку это не исключает обязанности суда давать оценку соразмерности исчисленного штрафа тяжести совершенного нарушения.

Апелляционный суд также обратил особое внимание, что Фонд не представил какого-либо обоснования, что присуждённая сумма штрафа несоразмерна характеру, последствиям допущенного нарушения и степени вины Учреждения.

К аналогичным выводам впоследствии пришёл Арбитражный суд Северо-Западного округа (Постановление от 14.05.2020 г. № Ф07-1811/2020 по делу № А13-9845/2019).

В Верховном Суде РФ Фонд также ждала неудача. Определением от 19.08.2020 г. № 307-ЭС20-11132 по делу № А13-9845/2019 в передаче дела в Судебную коллегию по экономическим спорам было отказано. ВС РФ согласился с доводами нижестоящих судов, что Учреждение приобретало лекарственные препараты за счёт имеющихся средств ОМС для выполнения требований санитарно-эпидемиологических правил и приказа Минздрава России. Финансирования из бюджета субъекта РФ на указанные цели в спорный период времени не осуществлялось, а из-за отсутствия поставок препаратов за счёт средств бюджета резко снизился охват детского населения туберкулинодиагностикой. Штраф в размере 1 тыс. руб. обоснован, отвечает целям санкции, характеру и последствиям нарушения.

4. Заключение и рекомендации

На основе приведённых судебных решений можно сформулировать следующие практически значимые выводы.

Во-первых, важно понимать, что в практике очень распространены ситуации, когда медорганизации расходуют средства ОМС по не целевому назначению вынужденно – в силу объективных обстоятельств. В частности, для исполнения обязательств, взятых на себя в силу особого социально-значимого статуса и характера деятельности. Это может быть обусловлено, прежде всего, исполнением нормативных правовых актов в сфере здравоохранения, выплатой зарплаты медработникам в условиях отсутствия бюджетного финансирования и т.п.

Если такие обстоятельства имели место, то обосновывая свою позицию, последовательно приводите все доводы, подтверждающие существующее положение вещей. Учитывайте, что скорейшее восстановление на счетах израсходованных не по целевому назначению средств ОМС будет одним из аргументов в вашу пользу.

Во-вторых, несмотря на то, что нормами 326-ФЗ прямо не предусмотрен порядок учёта Фондом и судом обстоятельств, смягчающих ответственность при назначении штрафа за нецелевое использование средств ОМС, на практике суды обязаны учитывать все имеющие значение обстоятельства.

В-третьих, в ходе рассмотрения дела именно Фонд должен доказать, что заявляемая им сумма штрафа (пени) отвечает характеру, последствиям допущенного нарушения и степени вины медорганизации. Однако помните, что это не исключает права медорганизации ссылаться на несоразмерность присуждаемой неустойки и на то, что взыскание её в полном размере может повлечь получение Фондом необоснованной выгоды.

В-четвертых, учитывайте позицию Пленума ВС РФ, изложенную в Постановлении от 24.03.2016 г. № 7, о том, что правила о снижении неустойки на основании ст. 333 ГК РФ применяются не только к договорной, но и к законной неустойке, а значит, полностью применимы к рассматриваемой ситуации.

В-пятых, хотя отсутствие со стороны медорганизации ходатайства о снижении штрафа и пени за нецелевое использование средств ОМС и не исключает обязанности суда давать оценку соразмерности применяемой меры ответственности тяжести совершенного нарушения, тем не менее, заявляйте такое ходатайство на основании ст. 333 ГК РФ. Аргументируя свою позицию, ссылайтесь в числе прочего на некоммерческий статус медорганизации и осуществление социально-значимых функций.

Наконец, в-шестых, суды всех уровней в различных округах учитывают неоднократно высказываемые КС РФ правовые позиции о том, что любая мера публичной ответственности, в том числе штрафная санкция за нецелевое расходование средств ОМС, должна отвечать принципам справедливости, соразмерности и пропорциональности характеру совершенного правонарушения. В связи с этим, приводите как все вышеприведённые акты КС РФ, так и рассмотренные решения арбитражных судов и ВС РФ в обоснование своей позиции.

Полный текст материала доступен только
по подписке
Доступ к платным сервисам kormed.ru
На год без обзора НПА*
2 490 Р
Оформить
На год с обзором НПА*
4 890 Р
Оформить
На месяц без обзора НПА*
990 Р
Пробная подписка
Попробовать
Приобретая подписку к информационным сервисам нашего сайта, вы получаете неограниченный доступ к уникальной базе статей, аналитических заключений и записок, рубрике «вопрос-ответ» и иным сервисам сайта. А также возможность сохранять все необходимые материалы в личном кабинете и использовать иные его функциональные возможности.

* Обзор НПА - это регулярная подборка наиболее важных нормативных документов и судебной практики в сфере здравоохранения

Комментарии0
Есть вопросы? Задайте их юристу!
Комментарии