Долгие годы не прекращаются споры о том, кто согласно закону признается руководителем медорганизации: главный врач или директор. Актуальны и вопросы квалификационных требований. Главный из них – необходимо ли генеральному директору и иным «немедицинским» руководителям клиники высшее медицинское образование и стаж? Ранее надзорные органы, как правило, расценивали их отсутствие как нарушение лицензионных требований на основании положения о лицензировании меддеятельности, действовавшего до 1 сентября 2021 года. Новое положение о лицензировании дало профессиональному сообществу надежду на то, что ситуация изменится, поскольку документ исключил требования к квалификации руководителя медорганизации из числа лицензионных требований. Могут ли «немедицинские» руководители клиник работать без медицинского образования и стажа? Стоит ли опасаться привлечения к ответственности в случае назначения на должность руководителя без профильного образования? Об этом далее.
Требования к квалификации руководителя: как развивались события
1 сентября 2021 года вступило в силу Положение о лицензировании медицинской деятельности, утвержденное постановлением Правительства РФ от 01.06.2021 №852 (далее – положение №852). Оно заменило ранее действовавшее положение (утвержденное постановлением Правительства РФ от 16.04.2012 №291, далее – положение №291).
В нем нет каких-либо квалификационных требований к руководителям медорганизаций, в отличие от предыдущего положения.
Споры вокруг нового положения №852 начались еще на этапе его подготовки. По мнению врачебного сообщества, возглавлять медорганизацию должен человек с медицинским образованием. Представители бизнеса считали, что руководитель не обязан иметь профильное образование, так как решает в первую очередь управленческие и финансовые вопросы, напрямую не связанные с медицинской деятельностью.
В августе 2021 года Минздрав России попытался внести изменения в постановление №852 и установить квалификационные требования к руководителям медицинских организаций (письмо Минздрава РФ от 20.08.2021 №17-2/И/1-6564). Однако они так и не были включены в лицензионные требования.
В октябре 2021 года регулятор повторно выступил с инициативой о необходимости дополнения положения №852 условиями о наличии у руководителя медорганизации и его заместителей профильного образования, сертификата специалиста, стажа работы по специальности. И вновь позиция Минздрава не нашла отклик у профессионального сообщества. 16 февраля 2022 года постановлением Правительства РФ №181 в положение №852 были внесены изменения, но требования к квалификации руководителя так и не были утверждены.
Образование высшее. Медицинское или немедицинское?
Требования к руководителю медорганизации содержатся:
- в профессиональном стандарте «Специалист в области организации здравоохранения и общественного здоровья», утвержденном приказом Минтруда РФ от 07.11.2017 №768н (далее – ПС №768н);
- в квалификационных требованиях к медицинским и фармацевтическим работникам с высшим образованием по направлению подготовки «Здравоохранение и медицинские науки», утвержденных приказом Минздрава России от 08.10.2015 №707н (далее – КТ №707н);
- в Едином квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел «Квалификационные характеристики должностей работников в сфере «здравоохранение», утвержденном приказом Минздравсоцразвития РФ от 23.07.2010 №541 (далее – ЕКС).
Первые два документа предусматривают наличие высшего медицинского образования исключительно для медицинских руководителей медорганизации (главврача (начальника) медорганизации, директора хосписа и пр.). Требований же к руководителям-управленцам (генеральным директорам, президентам и прочим «немедицинским» руководителям) в них нет.
В то же время некоторые требования к квалификации «немедицинских» руководителей клиник предусмотрены в разделе II ЕКС: главный врач (президент, директор, заведующий, управляющий, начальник) медицинской организации должен иметь высшее медицинское образование или высшее профессиональное (экономическое, юридическое) образование и специальную подготовку по менеджменту в здравоохранении. При этом ЕКС предъявляет также требования к стажу работы на руководящих должностях – не менее 5 лет (а для президента медорганизации – не менее 25 лет).
В ЕКС также уточняется, что наименование должности «главный врач» может применяться только при наличии у руководителя медорганизации высшего профессионального (медицинского) образования. Это также подтверждает, что у руководителя (кроме главврача) может и не быть высшего медицинского образования.
Отдельно также отметим, что приказом Минздрава РФ от 20.12.2012 №1183н утверждена Номенклатура должностей медицинских и фармацевтических работников. Должности руководителей медицинских организаций перечислены в разделе I номенклатуры – «Медицинские работники». К ним относятся в том числе главный врач (начальник) медицинской организации и директор больницы (дома) сестринского ухода, хосписа. Интерес представляют примечания к данному приказу. В частности, п. 1 примечаний гласит, что должности главврача (начальника) медицинской организации, а также его заместителей и начальников структурных подразделений относятся к должностям медицинских работников только в случае, если в их трудовые (должностные) обязанности входит осуществление медицинской деятельности.
Из анализа приведенных норм следует, что руководителям медорганизаций необязательно иметь профильное образование, если на них возложены исключительно управленческие полномочия. В первую очередь это относится к коммерческим клиникам, в которых отдельно предусмотрены должности руководителя (например, генерального директора) и главврача или заместителя директора по врачебной части.
Что говорят суды
Полноценная судебная практика по вопросам квалификации руководителей после отмены положения №291 еще не сформировалась. Однако есть несколько примечательных судебных решений.
В декабре 2021 года Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел кассационную жалобу медицинской организации, оштрафованной за грубое нарушение лицензионных требований – отсутствие у генерального директора организации профильного образования и стажа работы по специальности «организация здравоохранения и общественное здоровье» (определение Верховного суда РФ от 29.12.2021 №302-ЭС21-20255).
Правонарушение было выявлено Росздравнадзором в период действия положения №291. Суды трех инстанций поддержали требование Росздравнадзора. Доводы клиники о том, что генеральный директор осуществляет оперативно-хозяйственную деятельность, а ответственным за осуществление меддеятельности является главный врач, имеющий необходимое образование и стаж, были отклонены.
В жалобе в Верховный Суд клиника просила отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В качестве обоснования своей позиции медорганизация указала, что на момент обращения в Верховный Суд положение №291 отменено, а новым положением о лицензировании квалификационных требований к руководителю не предусмотрено, соответственно, в действиях организации отсутствует состав вмененного правонарушения.
Верховный Суд указал на то, что после принятия закона, исключающего административную ответственность за содеянное, не исполненное к этому моменту постановление о назначении административного наказания исполнению не подлежит.
Однако в удовлетворении требований клинике было отказано, поскольку в материалах дела отсутствовали доказательства о неисполнении решения суда первой инстанции.
При этом суд отметил, что организация вправе обратиться в суд первой инстанции с заявлением о прекращении исполнения этого постановления (при наличии соответствующих оснований).
Подобную позицию занял и Тринадцатый арбитражный апелляционный суд, рассматривая апелляционную жалобу Росздравнадзора (постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.12.2021 №13АП-34676/2021 по делу №А26-5767/2021).
У руководителя клиники отсутствовало профильное образование и сертификат специалиста по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье». Росздравнадзор посчитал это грубым нарушением лицензионных требований и составил протокол о привлечении медорганизации к административной ответственности (на момент проверки действовало положение №291). Впоследствии Росздравнадзор обратился в суд для привлечения клиники к ответственности.
Суд в удовлетворении требований отказал. Главный аргумент – на момент рассмотрения дела в суде вступило в силу положение №852, не предусматривающее квалификационных требований к руководителю.
Росздравнадзор не согласился с решением и обратился с апелляционной жалобой в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд. Апелляционная инстанция отказала в удовлетворении жалобы, оставила решение суда первой инстанции в силе как законное и обоснованное.
Интересным является то, как апелляционный суд аргументировал законность отсутствия у директора медобразования на основании положения №852. Суд указал, что согласно п. 5 положения №852 к числу лицензионных требований относится «наличие работников, имеющих образование, предусмотренное квалификационными требованиями к медицинским и фармацевтическим работникам, и пройденной аккредитации специалиста или сертификата специалиста по специальности, необходимой для выполнения заявленных соискателем лицензии работ (услуг)». А далее в качестве таких квалификационных требований привел требования ЕКС, согласно которым медобразование обязательно лишь для одной руководящей должности – главврача. Однако в данном случае суд, во-первых, вообще не должен был «обращаться» к п. 5 положения №852, поскольку эта норма касается исключительно медицинских работников клиники, а не ее немедицинского руководителя. А во-вторых, квалификационные требования ЕКС к немедицинским руководителям клиник никак не могут приводиться в качестве квалификационных требований к медицинским работникам, которые указаны в п. 5 положения №852.
Подведем итоги
Несмотря на исключение требований к квалификации руководителей из нового положения о лицензировании, главные врачи и иные медицинские руководители клиник, безусловно, обязаны иметь высшее медицинское образование и профильный опыт работы. Такие требования прямо предусмотрены для них нормативными правовыми актами, приведенными выше (ПС №768н, КТ№707н, ЕКС).
Однако в отношении генерального директора клиники и иных «немедицинских» руководителей, осуществляющих оперативно-хозяйственную деятельность, подобных квалификационных требований нет.
Более того, нормы ЕКС предусматривают возможность для руководителей иметь не высшее медицинское, а высшее юридическое или экономическое образование (однако если руководствоваться нормами ЕКС, у руководителя должны быть также соответствующий стаж на руководящих должностях и специальная подготовка по менеджменту в здравоохранении).
Таким образом, можно все-таки дифференцировать две категории руководителей медорганизации: медицинский руководитель (главврач) и специалист управленческой сферы, например генеральный директор или президент юридического лица как хозяйствующего субъекта.
Надежду на «оттепель» в части требований к руководителям управленческой сферы дает немногочисленная новая судебная практика. Суды, руководствуясь положением №852, признают, что генеральному директору клиники больше не требуется высшее медобразование.
Однако из-за пробела в законодательстве вероятность привлечения медорганизаций к ответственности за отсутствие у руководителя профильного образования сохраняется. Подобные опасения обоснованы обширной правоприменительной практикой, сложившейся в период действия утратившего силу положения №291. Несмотря на то что де-юре квалификационные требования документом предъявлялись только к руководителям, ответственным за осуществление меддеятельности, надзорные органы и суды распространяли эти требования на всех, в том числе генерального директора.
Официальных разъяснений уполномоченных органов по рассматриваемому вопросу пока нет.
по подписке
* Обзор НПА - это регулярная подборка наиболее важных нормативных документов и судебной практики в сфере здравоохранения