Судебная практика о привлечении медорганизаций к ответственности за нарушение лицензионных требований

Если нерабочие дни в России с апреля по июнь, объявленные Президентом РФ и поддержанные местами властями, буквально вчера еще ставили вопрос о том, как «делить» бюджет, то завтра на смену ему неизбежно придет другой: как этот бюджет пополнять? Едва ли не самый доступный и необременительный путь: привлечение к административной ответственности, особенно, если дорога уже «проторена» судебной практикой. Факультет Медицинского Права далее расскажет о некоторых судебных кейсах, о которых невозможно молчать, о рисках медицинских организаций, с которыми они могут столкнуться, и о том, почему это важно именно сейчас.

Мораторий на проверки, но не в области охраны здоровья

Вроде бы всюду объявили о «надзорных каникулах», так о чем же речь, подумаете Вы? Одной причиной для беспокойства меньше: не придут, не увидят, не накажут. Все так, да не совсем.

Частью 1.11 ст. 26.2 ФЗ № 294 установлен общий «мораторий на проверки»: с 1 апреля по 31 декабря 2020 г. не проводятся проверки субъектов малого и среднего предпринимательства, сведения о которых включены в реестр (доступен по ссылке), за исключением проверок, основаниями для проведения которых являются причинение вреда или угроза причинения вреда жизни, здоровью граждан, возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Дополнительные исключения могут быть установлены Правительством РФ.

В отношении медицинских организаций такие исключения установлены. Согласно Постановлению Правительства РФ от 03.04.2020 № 438, посвященному особенностям госконтроля в 2020 г., допускаются внеплановые проверки медицинских организаций - субъектов малого и среднего предпринимательства по фактам причинения вреда жизни, здоровью граждан или угрозы причинения такого вреда. То есть медицинские организации в любом случае «под прицелом».

Подробнее об основаниях и порядке проведения внеплановых проверок в 2020 г. мы рассказывали в статье «Проверки медицинских организаций 2020: к чему готовиться и как быть», в рамках настоящего материала предлагаем обсудить некоторые проблемы административной ответственности за нарушение лицензионных требований.

Административная ответственность за нарушение лицензионных требований

Административная ответственность за нарушение условий лицензии предусмотрена частями 3 и 4 ст. 14.1 КоАП РФ, а также ч. 3 ст. 19.20 КоАП РФ. При этом статья 14.1 КоАП РФ предусматривает ответственность в области предпринимательской деятельности (глава 14), а ст. 19.20 - в сфере порядка управления. По существу это означает, что коммерческие медицинские организации и бюджетные МО, оказывающие медуслуги в качестве деятельности, приносящей доход, могут быть привлечены к ответственности по ч. 3 и 4 ст. 14.1 КоАП РФ, тогда как бюджетные МО, отказывающие медпомощь по госпрограммам, по ч. 3 ст. 19.20 КоАП РФ за осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), если специальное разрешение (лицензия) обязательно (обязательна). В последнем случае привлечь к ответственности могут лишь за грубое нарушение лицензионных требований. Мы же далее рассмотрим ответственность по ст. 14.1 КоАП РФ.

Часть 3 ст. 14.1 КоАП РФ предусматривает ответственность за «рядовое» нарушение требований и условий лицензии, часть 4 - за грубое. Ниже в таблице 1 наглядно представлена вся «суровость» наказаний для каждого «виновного». Из нее становится ясно, почему проверяющий орган стремится выявить «грубое» нарушение лицензии. Наказание по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ в 4-5 раз строже чем по ч. 3.

Таблица 1

*Согласно Примечанию к ст. 2.4 КоАП РФ лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (то есть ИП), совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если КоАП РФ не установлено иное. Часть 3 ст. 14.1 КоАП РФ не предусматривает особого наказания для ИП, а потому его могут наказать по этой норме как должностное лицо.

Заметим, что для субъектов МСП (малого и среднего предпринимательства) штраф может быть заменен на предупреждение по правилам ч. 3 ст. 3.4, ст. 4.1.1 КоАП РФ. Однако это - отдельная тема.

Грубое нарушение лицензионных требований

Как прямо указано в примечании к ст. 14.1 КоАП РФ понятие грубого нарушения устанавливается Правительством РФ в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

Перечень грубых нарушений лицензионных требований в медицинской деятельности представлен в п.п. 4-6 Положения о лицензировании медицинской деятельности, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.04.2012 № 291. Для удобства они изложены в Таблице 2.

Таблица 2

Важно подчеркнуть, что для привлечения медицинской организации к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ не всегда нужен именно факт причинения вреда жизни и здоровью пациента. Порою достаточно и возникновения соответствующей угрозы, притом не только жизни и здоровью, но и правам или даже интересам граждан.

Пренебрежительное отношение к требованиям лицензии уже угроза жизни и здоровью пациента

По результатам анализа судебной практики становится ясным, что даже за незначительное нарушение стандарта оснащения клиники могут оштрафовать на 100 000 руб., сославшись исключительно на формальность состава административного правонарушения по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ.

Например, Арбитражный суд Московского округа считает, что «…поскольку состав правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, является формальным, следовательно, в рассматриваемом случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям выражалась не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, а в пренебрежительном отношении общества к исполнению своих публично-правовых обязанностей в части соблюдения лицензионных требований и условий…» (см. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 27.06.2019 № Ф05-8729/2019 по делу № А40-311189/18).

Такой же подход суд может занять и при рассмотрении вопроса соблюдения внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности. Так, суд может счесть нарушения лицензионных требований грубыми, если в протоколах заседания врачебных комиссий безосновательно проставлены максимальные коэффициенты качества, тогда как в документации пациентов имеются отдельные нарушения. Применительно к обстоятельствам данного дела суд квалифицировал совершенные обществом нарушения как грубые, поскольку признал, что осуществление медицинской деятельности (в том числе - проведение пластических хирургических операций) работниками с ненадлежащим медицинским образованием, а также с нарушением Порядков оказания медицинской помощи по пластической хирургии и онкологии, с нарушением внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности влечет за собой возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан (см. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 21.03.2019 № Ф05-225/2019 по делу № А40-171856/2018).

Формирование подобной судебной практики в своей массе значительно усложняет процесс защиты прав тех медицинских организаций, которые действительно допустили незначительные нарушения лицензионных требований. Бороться за свои права становится сложнее, поскольку суд всегда может сослаться на формальность состава правонарушения по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ. Так и получается, что без вины виноватые.

Стоит учитывать, однако, что в судах общей юрисдикции встречаются отдельные примеры более лояльного подхода. Например, суды учитывают, отразил ли Росздравнадзор последствия грубого нарушения лицензионных требований в протоколе или нет. Если такие последствия в протоколе не зафиксированы, в привлечении к ответственности по ч. 3 ст. 19.20 КоАП РФ могут отказать. См. Решение Московского городского суда от 18.10.2016 по делу N 7-12781/2016.

Реальный штраф за «нереальную проверку»: возможно ли?

Интересный случай произошел в Крыму. Так, нарушение грубых лицензионных требований, выразившееся в отсутствие принадлежащих на праве собственности или ином законном основании медицинских изделий (оборудования, аппаратов, приборов, инструментов), необходимых для выполнения заявленных работ при оказании первичной специализированной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях по профилям «оториноларингология», «неврология», «хирургия», «дерматовенерология», выявлено в ходе … документарной проверки. То есть даже без выезда на место (!).

К счастью, в этом деле все сложилось в пользу медицинской организации, которую поддержал суд. При рассмотрении дела в суде медорганизация представила необходимые договоры аренды «отсутствующего» оборудования и отстояла свою правду. Суды указали, что «представленные административным органом доказательства вменяемого административного правонарушения, в том числе, протокол об административном правонарушении, акт проверки, не подтверждают того факта, что обществом грубо нарушены временные обязательные требования, необходимое оборудование, указанное в акте проверки, отсутствует у общества, поскольку, как правильно указали суды, выводы административного органа основаны только на представленным обществом перечне оборудования, который, по утверждению общества, не полон.

При этом, учитывая положения ст. 65 АПК РФ, общество в доказательство отсутствия события правонарушения представило в суд договор аренды медицинского оборудования от 03.07.2017, по условиям которого общество арендовало у ООО «Человек» (г. Ростов-на-Дону) медицинское оборудование согласно перечню, являющемуся приложением № 2 к договору, в том числе и указанное в акте проверки от 21.03.2018. Административный орган ограничился проведением внеплановой документарной проверки, результаты которой, о чем верно отмечено судами, с достоверностью не подтвердили выводы о совершении обществом административного правонарушения» (см. Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 03.12.2018 № Ф10-5006/2018 по делу № А83-5107/2018). Интересно, было бы вынесено точно такое же решение, если бы документарная проверка была проведена в условиях пандемии коронавируса?)

Правовые пути защиты интересов медорганизаций

Самое важное в любом кризисе не унывать, а потому мы выделим несколько правовых вариантов защиты, к которым может прибегнуть медицинская организация, отстаивающая свои права в суде при рассмотрении дела об административном правонарушении по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ.

• Истечение срока давности привлечения к административной ответственности
• Переквалификация деяния с ч. 4 на ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ
• Процессуальные нарушения при проведении проверки

Срок давности привлечения к ответственности

Постановлением Конституционного Суда РФ от 15.01.2019 № 3-П «По делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой ООО «СПСР-ЭКСПРЕСС» была поставлена точка в споре о том, каков же срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение лицензионных требований. И здесь, Конституционный Суд РФ поддержал предпринимателей.

До провозглашения позиции КС РФ в судебной практике встречались отдельные примеры привлечения к ответственности за нарушение лицензионных требований в пределах 1 года со дня выявления правонарушения. Сейчас ситуация более благоприятная: к административной ответственности можно привлечь медицинскую организацию только в течение 3 месяцев с момента обнаружения (выявления) нарушения.

В случае пропуска срока давности привлечения к административной ответственности, учитывая, что данный срок не подлежит восстановлению, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требований административного органа о привлечении к административной ответственности.

В п.п. 18, 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 указано, что при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления. В качестве примера отрицательной практики можно привести Определение Верховного Суда РФ от 21.03.2019 № 309-ЭС19-1673 по делу № А60-16641/2018, положительной - Постановление Арбитражного суда Московского округа от 27.12.2018 № Ф05-20954/2018 по делу № А40-132653/2018-144-1701.

Переквалификация правонарушения с ч. 4 на ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ

По нашему мнению, этот способ стоит использовать, особенно если допущенные медицинской организацией нарушения лицензионных требований незначительны, незамедлительно устранены и в материалах дела отсутствуют конкретные (прямые) доказательства, подтверждающие причинение вреда жизни и здоровью пациентов. Так, например, Восьмой арбитражный апелляционный суд согласился с переквалификацией действий клиники по следующим мотивам:

«Следуя материалам административного дела, обществом были нарушены подпункт "д" пункта 4, подпункт "а" пункта 5 Положения № 291 (у главной медсестры нет допобразования, нарушен стандарт оснащения).

Однако, надлежащих доказательств того, что допущенные обществом нарушения лицензионных требований привели к последствиям, указанным в части 11 статьи 19 Федерального закона № 99-ФЗ, в данном случае административным органом в материалы дела не представлены. При этом суд учел характер выявленных нарушений, устранение данных нарушений, а также необоснование административным органом вывода о наличии угрозы причинения вреда жизни граждан отсутствием повышения квалификации у специалистов.

Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» в пункте 20 предусмотрено, что если при рассмотрении дела будет установлено, что протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, судья может переквалифицировать действия (бездействие) лица на другую статью, предусматривающую состав правонарушения, имеющий единый родовой объект посягательства, при условии, что это не ухудшает положения лица, в отношении которого возбуждено дело, и не изменяет подведомственности его рассмотрения» (см. Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 24.08.2018 № 08АП-7380/2018 по делу № А46-7265/2018).

Аналогичный подход поддержал и Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга при рассмотрении дела № А56-126911/2019:

«В кабинете невропатолога отсутствуют термометр, медицинский камертон (вместо него используется вибротестер), набор пахучих веществ для исследования функций обонятельного анализатора, что является нарушением Приложения № 5 Приказа Минздрава России от 05.11.2012 № 926н «Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи взрослому населению при заболеваниях нервной системы». Административным органом не представлено доказательств, подтверждающих, что допущенные Обществом нарушения лицензионных требований привели к последствиям, указанным в части 11 статьи 19 Закона № 99-ФЗ. Принимая во внимание обстоятельства совершения Обществом административного правонарушения, характер правонарушения, учитывая, что совершенное Обществом правонарушение не влечет за собою прямой угрозы причинения вреда жизни и здоровья людей, суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" суд считает возможным переквалифицировать действия Общества с части 4 статьи 14.1 на часть 3 статьи 14.1 КоАП РФ».

Процессуальные нарушения

Положительный исход дела можно ожидать, если медицинской организации удастся доказать в суде, что в ходе проведения государственного надзора допущены существенные процессуальные нарушения. Таким нарушением могут признать:

• ненадлежащее уведомление (неуведомление) лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола по делу об административном правонарушении и рассмотрении материалов административного дела
• неясность акта и предписания об устранении нарушений требований законодательства.

В качестве примера приведем:

• Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 27.05.2019 N Ф10-1458/2019 по делу № А48-6564/2018:

  «Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции, применив часть 2 статьи 25.1 КоАП РФ, статью 28.2 КоАП РФ к установленным судом существенным нарушениям территориальным органом процедуры привлечения общества к административной ответственности, а именно установив непредставление административным органом доказательств надлежащего уведомления законного представителя юридического лица о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения дела об административном правонарушении.

  Выводы суда о применении указанных норм материального права соответствуют обстоятельствам дела и представленным доказательствам.

  Так, судом учтено, что на момент составления протокола территориальный орган располагал фактом направления 12.07.2018 телеграммы Обществу с текстом о приглашении на 13.07.2018 на составление протокола по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ, однако не располагал доказательствами ее вручения (доставки). Так, согласно сообщению органа связи с указанием времени 16.39 телеграмма, направленная в 14.56, адресату не доставлена, поскольку учреждение принять телеграмму отказалось в связи с отсутствием руководителя (находится на больничном) и отсутствия у сотрудников доверенности на прием телеграмм».

• Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2019 № 01АП-8600/2019 по делу № А79-3213/2019:

  «…Предписание об устранении нарушений требований законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

  Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

  Следовательно, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть понятны и реально исполнимы.

  Вместе с тем, возложив на Общество обязанность по соблюдению указанных требований, ТО Росздравнадзора не указал ни в акте проверки, ни в предписании, в чем конкретно выразилось допущенное Обществом нарушение и какие действия ему необходимо совершить для устранения выявленного нарушения.

  Перечисление в пункте 2 предписания правовых норм и указание на их соблюдение Обществом не раскрывает выявленное нарушение законодательства при том, что указанные нормы содержат обширный перечень требований, а обязанность по соблюдению правовых норм возложена на Общество в силу закона и не нуждается в дублировании ее в предписании надзорного органа».

Краткие итоги

В данной заметке Факультет Медицинского Права постарался собрать максимально полезную судебную практику для защиты прав и законных интересов медицинских организаций. Однако объективно, важно понимать, что это лишь 1-2 % от общего количества судебных актов, большинство из которых стоят на страже «бюджета».

Вместе с тем, ободряет то, что сама по себе лицензионная проверка не приводит к приостановлению или аннулированию лицензии. Так, согласно ст. 20 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» действие лицензии приостанавливается на основании решения лицензирующего органа. Это решение может быть принято только после вступления в силу решения суда и только если суд назначил медорганизации наказание в виде административного приостановления деятельности лицензии. Подробная информация представлена в статье «Порядок приостановления, возобновления, прекращения действия и аннулирования лицензии».

1. 1Часть 1.1 введена Федеральным законом от 01.04.2020 № 98-ФЗ