В ноябре Правительством России были подготовлены два законопроекта по использованию QR-кодов в общественных местах и на транспорте, существенно ограничивающие права лиц, не имеющих QR-коды. Однако ряд серьезных претензий со стороны представителей общественности вынудил Совет Госдумы отправить проект об использовании QR-кодов на транспорте на доработку. Второй законопроект был принят в первом чтении 16 декабря. При этом законность введения предложенных документом ограничительных мер вызывает вопросы.
Два подготовленных Правительством России законопроекта определяют правила и порядок получения и использования QR-кодов:
- законопроект № 17357-8 с поправками в Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – федеральный закон № 52-ФЗ);
- законопроект № 17358-8 с поправками в Воздушный кодекс РФ и в Федеральный закон от 10.01.2003 № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации».
Согласно действующей редакции законопроекта № 17357-8 получить QR-код будут вправе только те лица, которые либо привиты против COVID-19, либо имеют противопоказания к прививке, либо перенесли заболевание.
Изначально использование QR-кода предусматривалось для приобретения билетов и пользования авиатранспортом и поездами дальнего следования, посещения мест проведения массовых и других мероприятий, организаций культуры, общественного питания, розничной торговли (за исключением продуктовых магазинов и аптек) и иных объектов. Полный перечень таких объектов регионы будут вправе определять самостоятельно.
По словам вице-премьера Татьяны Голиковой, разработка законопроектов связана с ростом количества заболевших COVID-19 в большей части регионов страны, загруженностью системы здравоохранения, повышением показателей смертности от коронавируса и недостаточно высокими темпами вакцинации населения.
Обоснованность и законность ограничений
Законопроекты вызвали широкий негативный общественный резонанс и дискуссию в профсообществах, среди парламентариев и иных представителей государственных органов.
С одной стороны, высказывается позиция о незаконности поправок, нарушающих ряд прав граждан, в том числе конституционное право на свободу передвижения, право на отказ от медицинского вмешательства и пр.
С другой стороны, мнение о допустимости предложенных ограничений с точки зрения как российского, так и международного права обосновывается необходимостью борьбы с пандемией и защиты здоровья и жизни граждан.
В качестве доводов о законности ограничений приводятся, в частности, следующие правовые нормы:
- ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека – определено, что при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе;
- ч. 3 ст. 55 Конституции России – предусмотрена возможность ограничивать права и свободы граждан, но только при условии, что такие ограничения вводятся федеральными законами, что ограничения устанавливаются в той мере, в какой это необходимо в целях защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц.
По нашему мнению, c учетом норм ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека и ч. 3 ст. 55 Конституции России введение ограничений прав человека в целях борьбы с угрозой распространения коронавирусной инфекции является допустимым с точки зрения закона. Однако при этом не следует забывать о необходимости соответствия вводимых ограничений критерию соразмерности с учетом норм международного права, Конституции России, а также позиции Конституционного Суда (постановление Конституционного Суда РФ от 25.12.2020 № 49-П): «должен быть обеспечен баланс между защитой жизни и здоровья граждан, а также правами и свободами конкретного гражданина в целях поддержания приемлемых условий жизнедеятельности общества, в том числе вызванных уникальным (экстраординарным) характером ситуации распространения новой коронавирусной инфекции».
Излишне жестким, в частности, и не соответствующим критерию соразмерности, на наш взгляд, выглядит предлагаемый запрет на перемещение посредством авиа и ж/д транспорта, а также на посещение общественных мест лицам, имеющим высокие титры антител или отрицательный ПЦР-тест.
Победа здравого смысла
Общественное недовольство было услышано, и в результате диалога Государственной Думы с Правительством на основе учета мнений регионов и обращений граждан 13 декабря Совет Госдумы все-таки снял с рассмотрения и отправил на доработку законопроект № 17358-8 о введении QR-кодов на транспорте.
Ранее о необходимости снятия законопроекта заявил председатель Госдумы Вячеслав Володин, сославшийся на слова президента Владимира Путина, который 9 декабря пообещал, что российские власти постараются не допустить «никаких опрометчивых решений» в ситуации с QR-кодами, и подчеркнул необходимо изучить «самым внимательным образом, готова ли транспортная система для того, чтобы не ограничить права людей».
При этом 16 декабря в первом чтении был принят законопроект № 17357-8 с поправками о QR-кодах.
Государственная Дума поручила Правительству в тридцатидневный срок подготовить ряд существенных поправок к законопроекту, частично смягчающих ограничения.
В частности, Правительству рекомендовано проработать вопросы:
- установления медицинских противопоказаний к проведению профилактической прививки против COVID-19;
- введения возможности выдачи QR-кодов гражданам:
- перенесшим короновирусную инфекцию, имевшими положительный результат ПЦР-теста, но не обращавшимися в медицинские организации;
- переболевшим бессимптомно;
- привитым российскими вакцинами за рубежом;
- привитым иностранными вакцинами;
Вице-премьер Татьяна Голикова 13 декабря более подробно разъяснила, какие граждане с антителами и на какие сроки смогут получить сертификаты с QR-кодами.
По словам Голиковой, сертификат на один год будет выдаваться гражданам, имеющим антитела, которые при этом сдали положительный тест на коронавирус после 1 января 2021 года, но не обращались за медицинской помощью.
А сертификат на полгода смогут получить граждане, имеющие антитела, но либо лишь предполагающие, что болели (не имеют положительного ПЦР-теста), либо привитые иностранной вакциной.
Вице-премьер отметила, что анализ необходимо будет сдавать в «соответствующих медицинских лабораториях», однако измерять количество антител не будут, для выдачи сертификата будет достаточно наличия любого количества антител.
«Мы специальным образом запросили ВОЗ об использовании тех или иных показателей антител. Ни ВОЗ, ни одна из стран не меряют количество антител и не устанавливают по этим антителам достаточные или недостаточные уровни защиты».
- использования ПЦР-тестов:
- гражданами, имеющими медицинские противопоказания к проведению профилактической прививки против COVID-19;
- гражданами при посещении МФЦ, а также отдельных учреждений и мероприятий;
- установления срока действия QR-кода для граждан, имеющих медицинские противопоказания к прививке;
- предоставления гражданам возможности посещать церкви и прочие религиозные организации, без предъявления QR-кода, если иное решение не принято высшим должностным лицом субъекта России;
- установления унифицированного перечня информации, содержащейся в сертификатах с QR-кодами и доступной для лиц, непосредственно осуществляющих пропуск граждан на соответствующие объекты и мероприятия.
Если поправки будут доработаны хотя бы в отмеченных частях и люди смогут получать QR-коды по большему количеству оснований, тогда можно говорить о соблюдении критерия соразмерности.
Однако для того, чтобы ограничения были законными, они должны вводиться посредством законных инструментов, уполномоченными на это органами, а как раз механизм введения ограничений, предусмотренный законопроектом, вызывает множество вопросов.
О «нестыковках» в правилах введения ограничительных мер
В первую очередь из законопроекта неясны пределы полномочий президента, глав субъектов Российской Федерации, а также главных государственных санитарных врачей Российской Федерации (далее – ГГСВ), связанные с введением ограничительных мер. Такие полномочия размыты и частично перекликаются друг с другом, что, конечно, вызывает вопросы.
Так, на наш взгляд, совершенно некорректной является следующая формулировка проекта.
Из данного пункта при его буквальном прочтении следует: решение о введении ограничительных мер за должностное лицо субъекта России принимает не само должностное лицо, а президент, что незаконно. Полагаем, конечно, что указанный «казус» возник не преднамеренно, а в силу неудачной формулировки законодателя.
Неясно также, на каком основании право принимать решение о необходимости вводить ограничительные меры предоставлено проектом президенту, поскольку подобные меры в зависимости от обстоятельств и территории управомочены вводить либо Правительство РФ, либо ГГСВ, либо субъекты России (Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»).
При этом согласно федеральному закону № 52-ФЗ в случае именно угрозы распространения инфекционных заболеваний ограничительные мероприятия вводятся решением правительства или органа исполнительной власти субъекта России на основании предложений, предписаний ГГСВ и их заместителей. Таким образом, субъекты России должны вводить ограничительные меры на своих территориях на основании предложений ГГСВ, а не президента.
Как указано в проекте, органы исполнительной власти субъектов России при получении предложений ГГСВ (их заместителей) о введении ограничительных мероприятий (карантина) и пр. предложений (полный перечень предложений приведен в пп. 8 п. 1 ст. 51 федерального закона № 52-ФЗ) будут обязаны в трехдневный срок принять меры, указанные в данных предложениях, или в случае несогласия с ними направить ГГСВ свою позицию. В последнем случае ГГСВ принимает соответствующие меры реагирования.
Однако при этом ни из норм проекта, ни из действующей редакции федерального закона № 52-ФЗ неясно, какие именно меры реагирования могут быть приняты ГГСВ, чтобы повлиять на региональные власти. Создается впечатление, что законодатель до сих пор не определился, обязан ли регион прислушаться к ГГСВ или все же это его право, а также как именно регионы будут вводить ограничения – на основании предписаний ГГСВ или же на основании решений президента.
Соответственно, неясны и пределы полномочий всех трех названных субъектов, как и неизвестны критерии, на основании которых должно определяться наличие угрозы распространения коронавирусной инфекции, и, соответственно, в каком случае введение ограничительных мер будет являться законным.
О сроках введения QR-кодов
Предполагается, что в полном объеме меры по использованию QR-кодов начнут действовать в период с 1 февраля 2022 года, а до указанной даты будет установлен переходный период, чтобы дать время гражданам для вакцинации и оформления необходимых документов. При этом ограничительным мерам определен срок действия: до 1 июня 2022 года (предполагается, что до указанной даты будут достигнуты ожидаемые показатели коллективного иммунитета).
Отметим, что предусмотренные Проектом № 17357-8 положения о правилах посещения общественных мест в переходный период (т. е. до 1 февраля 2022 года) противоречат друг другу. Так, в одной норме проекта установлено, что в переходный период посещение общественных мест возможно при предъявлении отрицательного ПЦР-теста на коронавирусную инфекцию. В другой же норме указано, что порядок посещения таких мест до 1 февраля 2022 года определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (т. е. указанное фактически означает, что регион вправе не устанавливать требование даже о наличии отрицательного ПЦР-теста или же предусмотреть требование об ином порядке посещения).
О некоторых иных проблемах, связанных с поправками
По словам вице-премьера Голиковой, граждане смогут получать как бумажные, так и электронные сертификаты с QR-кодами, в то же время в проекте отсутствуют какие-либо нормы, определяющие правила получения электронных документов. Выдача бумажных сертификатов будет осуществляться в многофункциональных центрах в порядке, установленном Минздравом России.
Будет ли в дальнейшем использоваться форма сертификата о профилактических прививках или медицинских противопоказаниях к вакцинации и (или) перенесенном заболевании, вызванном COVID-19, утвержденная приказом Минздрава России от 12.11.2021 № 1053н, или же законодатель примет новые документы, пока неясно.
Наличие же в проекте нормы, согласно которой гражданин вправе в порядке, утвержденном Минздравом России, обратиться в медорганизацию, выполнившую ему прививку, в целях получения информации о такой прививке, представляется бессмысленным и избыточным. Во-первых, право на получение информации о своем здоровье и, соответственно, право на получение медицинских документов, в том числе о проведенных профилактических прививках, и так следует из норм ст. 22 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Во-вторых, в прочих нормах проекта уже установлено, что «пропускным» документом будет являться исключительно документ определенной формы с QR кодом.
Некоторые неясности в законопроекте № 17357-8 существуют в части требований к иностранным гражданам.
В частности, документом предусмотрено, что ГГСВ определит порядок посещения общественных мест иностранными гражданами, привитыми не зарегистрированными в России вакцинами. Для этих целей будет разработан порядок регистрации иностранцев на Едином портале госуслуг.
При этом неясно, что будет с теми иностранными гражданами, которые не привиты вообще, но, например, имеют противопоказания или переболели коронавирусной инфекцией.
О проблемах, связанных с реализацией ограничений
Согласно законопроекту № 17357-8 лицо, непосредственно осуществляющее пропуск граждан в общественные места, должно будет требовать предъявить не только QR-код, но и документ, удостоверяющий личность.
В то же время в силу ряда законодательных актов право требовать документы, удостоверяющие личность, предоставлено лишь определенным категориям лиц и только при определенных условиях (например, сотрудникам полиции, лицам, продающим алкоголь и пр.). Работники же ресторанов, кинотеатров, театров, музеев и т. д. подобным правом не обладают. В связи с указанным возникает вопрос о практической возможности реализовать предложенную законопроектом меру.
Заключение
Таким образом, не подлежит сомнению, что введение определенных ограничительных мер для лиц, не имеющих QR-кода, является допустимой, законной мерой, принимаемой для предотвращения дальнейшего распространения коронавирусной инфекции и связанных с этим рисков.
На наш взгляд, снятие с обсуждения в Госдуме и отправка на доработку законопроекта о QR-кодах на транспорте, а также анонсирование намерения включить во второй законопроект возможность предоставлять сертификаты с QR-кодом также на основании отрицательного ПЦР-теста или высоких титров антител – положительный сигнал: права граждан будут ограничены в значительно меньшей степени, чем это предполагалось изначально.
Также положительным является то, что поправки, принятые 16 декабря в первом чтении, будут существенно доработаны и смягчены. Однако Государственная Дума предложила Правительству пересмотреть лишь часть вопросов по проекту, в то время как документ содержит и иные существенные недостатки, ставящие под вопрос законность вводимых ограничений. В первую очередь речь идет об указанных выше правовых проблемах в части отсутствия четкой регламентации оснований и процедуры введения ограничительных мер.
Остается надеяться, что законодатель до принятия поправок устранит имеющиеся недостатки и существующие правовые пробелы, приведет нормы проекта в соответствие с действующим законодательством и регламентация станет максимально прозрачной, без возможности двоякого толкования норм.
по подписке
* Обзор НПА - это регулярная подборка наиболее важных нормативных документов и судебной практики в сфере здравоохранения